農民工市民化真的能實現嗎

黃佩儀

（中國人民大學 勞動人事學院，中國 北京 100872）

1城市化的問題——農民工難以市民化

城市化指人口從農村向城市集中的過程，包括了：①城市人口占總人口比例上升；②城鎮數量增多、規模擴大，職能和設施完善；③城市的經濟關系和生活方式廣泛滲透。

2011年我國的城市人口比重達到51.27%。但城市的經濟關系和生活方式已經廣泛滲透到農民工階層嗎？事實并非如此，農民工雖進城門，卻沒有真正地融入城市生活。具體表現如下：

1.1 戶籍問題

農民工只有農村戶口，沒有城市戶口，只能非農化而不能城市化，享受不到城市居民的待遇。

1．2 社會保障缺乏問題

農民工缺乏應有的社會保障，以承包地作為最后的保障，難享受城市便捷的醫療等服務。

1.3 農民工就業問題

農民工是弱勢群體，容易受到嚴重的就業歧視，大多在從屬部門就業，遭遇不公平對待。

總之，我們可以明顯地看到農民工無法獲得與城市居民的同等的機會與地位，農民產業工人化與農民工市民化之間不匹配。這是我國城市化的一大問題，也是阻礙城市化進一步發展的關鍵，農民工市民化問題無法解決，城市化質量無從談起。

2 問題的歷史原因

我認為二元勞動力市場制度是羈絆農民工市民化的直接原因。改革開放前，我國勞動力市場形成與二元戶籍制度相統一的二元就業制度。改革后，雖放開限制，農村大量剩余勞動力進入城市勞動力市場，可是由于城鄉分割的二元勞動力制度的殘余，雖跨過了城鄉的隔離，勞動力市場內部的隔離依然存在。我國是二元勞動力市場，整體的勞動力市場被分割成兩大部門：主要部門和從屬部門。主要部門的工作提供相對較高的工資，較為穩定的工作，良好的工作環境以及較為通暢的晉升通道。從屬部門的工作只能提供較低的工資，不穩定的就業以及根本不存在的職業晉升。農民工由于前市場差別，他們進城后只能進入從屬部門，從事那些城市居民瞧不上的邊緣職業。二元的勞動力市場制度使得勞動力市場處于割據狀態，這種情況必然影響農民工的經濟收入，最終農民工不具備市民化的經濟基礎。

另外，政府還實施了一系列和二元勞動力市場制度配套的措施。

2.1 地方保護主義的政策性就業歧視

受地方保護主義和市民本位主義的影響，地方政府考慮到降低本地市民的失業率和政府負擔，在制定就業政策時難免會向本地市民傾斜。農民工原本的前市場差別就已經很大，競爭力比較弱，再加上就業政策向不利于他們的方向傾斜，他們的就業前景更堪憂。

2.2 在與戶籍掛鉤的社會保障方面

基本養老保險尚未能夠跨地區轉移，使得農民工只能選擇退保，而無法在工作地享受基本養老保險。而城市的社會救助、社會福利項目依舊基于戶籍制度而建立和運行，這些社會保障是外來農民工所無法享受到的。

二元勞動力市場剝奪了農民工向上發展的權利，他們在二元勞動力市場上所處的不利位置，使得他們收入微薄，難以建立市民化的經濟基礎。身居二元勞動力市場上的不利位置，又使得農民工與主要部門相配套的社會福利，比如失業保障、醫療保障和養老保障無緣，而市民化的核心恰好是各種社會福利和社會保障。政府的配套措施似乎也加重了勞動者流動并在城市就業的交易成本。

3 解決農民工難市民化的勞動力市場政策

近年來，隨著我國城市化從追求數量到追求質量的轉變，政府已經著手解決城市化的核心問題——農民工難市民化。

國家對農民工進行人力資本投資：

國家通過對農民工進行人力資本投資，提高農民工的工作能力。

(1)搞好農民工的就業服務和培訓，擴大培訓規模，提高培訓質量。

(2)指導用人單位建立穩定的勞務培訓基地，發展訂單式培訓。

(3)建立由政府、用人單位和個人共同負擔的農民工培訓機制，中央和地方政府要積極給予財政支持。

(4)在教育方面，大力發展面向農村的職業教育。支持各類職業技術院校擴大農村招生規模，鼓勵農村初、高中畢業生接受正規職業技術教育。通過設立助學金、發放助學貸款等方式，幫助家庭困難學生完成學業。加強農村職業教育師資、教材和實訓基地建設。

但舉措無法突破二元勞動力市場制度，職業教育和內容簡單的就業培訓雖提高就業競爭力，并不足以支撐他們從屬部門躍進主要部門。農民勞動力進入主要部門的入門券是一紙名牌大學的畢業證書，但這是培訓和專職教育所無法具備的。無法進入勞動力市場的主要部門，意味著他們無法獲得較高的工資，無法建立市民化的經濟基礎，社會保障也與他們擦肩而過。

3.1 國家強化就業信息服務

信息對于流動的農民工而言至關重要。在以前，農民工受信息制約很大，他們大多是通過外出務工的親戚來了解城市的勞動力市場，這就很容易造成扎堆和盲目流動的情況。就業信息的不暢通，使大多數農民工擁到一線大城市務工，可這些城市又嚴格控制戶籍，所以農民工始終不能獲得大城市的戶籍，也就無法市民化。

目前國家要求各地在輸出地和輸入地之間搭建勞務對接平臺，引導農民工有序外出。信息對稱使農民工選擇更適合自己的城市，找到合適的崗位。不少小城市經濟發展良好，也存在對農民工的需求，而且小城市愿意對表現良好的農民工放開戶籍，讓他們享受到各種福利，在小城市農民工市民化的可行性似乎更強。

3.2 規范農民工就業權益保障

(1)在前期清理整頓人力資源市場，嚴厲打擊 “黑中介”，規范用人單位招工行為；后期嚴格執行勞動合同制度。

（2）建立工資支付監控制度和工資保證金制度，從根本上解決拖欠、克扣農民工工資問題，并進一步加大了對拖欠農民工工資的處罰力度。

國家對于農民工勞動管理的重視，的確有利于減少侵害農民工勞動權益行為的發生，似乎農民工向市民化又邁進了一步，越來越能享受城市居民所獲得的就業保護。但仔細想來，勞動力市場對于農民工的歧視從未消失。在兩個相同的工作效率的人之間，戶籍制度依然是用人單位招聘雇傭的標準，或者說同工不同酬，或者說晉升通道的缺失，這些現象相信大家都見怪不怪。

4 建議及總結

關于農民工市民化問題，我建議：建立農民工和城市居民統一的就業登記制度。這是一項基本不涉及利益關系調整的基礎性工作，是一個阻力最小的突破口。對農民工的就業情況進行登記，并以登記失業農民工的再就業率作為判斷各級政府及相關部門工作成績的標準，可以改善目前積極勞動力市場政策只關注城鎮下崗失業人員的不合理狀況，提高再就業工作的效率，促進社會公平，在制度上給予農民工作為一位城市居民應有的被關注的感覺。

綜上所述，國家出臺的一系列勞動力市場政策，對于促進農民工市民化，優化城市化的發展，有不少的成效，但也有其不足之處。不難看出，如果我們無法動搖二元勞動力市場制度，農民工市民化也只能是異想天開，農民工則始終待在無法為其提供經濟基礎的從屬部門，無法享受和城市居民完全平等的社會福利。以上的措施僅僅是為了緩和并彌補二元勞動力市場制度給農民工帶來的傷害，并沒有從根本上去改革二元勞動力市場制度。要想真正實現農民工市民化，讓城市化真正惠及農民工，關鍵在于二元勞動力市場制度的改革。當然，二元勞動力市場制又和戶籍制度有千絲萬縷的關系，在這兩個制度下有龐大利益集團，他們是利益既得者，要改革該制度，定必影響到這部分人的利益而受到他們的抵制，怎樣處理這問題仍有待進一步思考。改革二元勞動力市場制度，實現農民工市民化，我們任重而道遠。