我國環(huán)評制度存在的問題及其完善

付德崗

（聊城市環(huán)境科學(xué)工程設(shè)計院，山東 聊城 252000）

1 環(huán)境影響評價定義[1]

環(huán)境影響評價是指對建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度，這是環(huán)境保護(hù)的重要措施之一。

2 環(huán)境影響評價制度在我國的發(fā)展[2]

環(huán)境影響評價制度作為一項正式的法律制度首創(chuàng)于美國。繼美國之后，瑞典、澳大利亞分別效仿美國規(guī)定了環(huán)境影響評價制度，隨后西方各國陸續(xù)將這項制度推廣開來。我國在1979年的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》中吸取了國外的先進(jìn)經(jīng)驗和有益做法，原則規(guī)定了擴、改、新建工程時，必須要提出環(huán)境影響報告書，這標(biāo)志著環(huán)境影響評價制度的正式確立。1980年的《基本建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法》規(guī)定了環(huán)境影響評價的程序、范圍和內(nèi)容。1981年和1986年又兩度對該辦法進(jìn)行了修訂，使之更加完善。20世紀(jì)90年代，我國的環(huán)境影響評價進(jìn)入快速發(fā)展階段。1998年11月，國務(wù)院第10次常務(wù)會議通過了《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》，并予發(fā)布實施，該條例對環(huán)境影響評價的分類、適用范圍、程序、環(huán)境影響報告書的內(nèi)容以及相應(yīng)的法律責(zé)任等都做了明確規(guī)定。2003年9月1日，《中華人民共和國環(huán)境評價法》正式出臺，作為國家對環(huán)境影響評價制度的最高立法，它對環(huán)境影響評價制度做出了更加系統(tǒng)、完整和明確的規(guī)定，最終從國家法律的高度肯定了這項制度。

3 環(huán)境影響評制度價存在的問題

我國環(huán)境影響評價自出現(xiàn)以來，已經(jīng)成為我國基本建設(shè)工作中不可缺少的組成部分，對于正確處理經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，強化環(huán)境規(guī)劃和管理都有重要的意義。但由于我國環(huán)境影響評價工作的歷史較短，實踐有限，經(jīng)驗缺乏，環(huán)境影響評價制度還不完善，因此，實際工作中還存在著不少問題，主要出現(xiàn)在以下幾個方面：[3]

3.1 評價對象方面

我國目前環(huán)境影響評價對象只限于具體的建設(shè)項目，對環(huán)境有重大影響的一些宏觀決策沒有納入環(huán)境影響的評價對象。具體建設(shè)項目固然對環(huán)境有直接影響，需要進(jìn)行環(huán)境影響評價，大多數(shù)國家亦十分重視對建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，但與具體項目相比，國家的重大經(jīng)濟、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)政策，區(qū)域和資源開發(fā)規(guī)劃，城市和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等對環(huán)境的影響更大，如果說具體建設(shè)項目對環(huán)境的影響是局部性的話，那么立法與政策對環(huán)境的影響則是全局性，一旦決策失誤會給相當(dāng)范圍甚至全國的環(huán)境質(zhì)量帶來了一些重大損害和危害。而我國環(huán)境影響評價制度則對國家宏觀決策的環(huán)境影響評價長期未能予以足夠重視，不能不說是我國環(huán)境影響評價制度的一個重大缺陷。

3.2 評價程序

在評價程序上，缺少公眾參與的民主決策機制。世界上絕大多數(shù)有環(huán)境影響評價立法的國家，幾乎均將公眾的參與作為環(huán)境影響評價程序的重要組成部分。而我國環(huán)境影響評價制度從產(chǎn)生直到1996年前在一些重大的環(huán)境立法沒有體現(xiàn)。1996年全國人大常委會通過“關(guān)于修改《水污染防治法》的決定”才對公眾參與環(huán)境影響評價有所涉及。其后，雖然《環(huán)境噪聲污染防治法》以及《條例》都作了類似《水污染防治法》的規(guī)定，但這些規(guī)定都過于原則，對于公眾參與的方式、階段、人員、效果等沒有進(jìn)行規(guī)定。因此，這些規(guī)定只不過是公眾參與的宣言，并沒有形成公眾參與的完整機制。

3.3 法律責(zé)任的不健全[2]

建設(shè)單位、評價單位的環(huán)境影響評價結(jié)論以及對環(huán)保部門審批結(jié)論進(jìn)行監(jiān)督管理和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的機制，在《環(huán)境保護(hù)管理條例》中沒有全面做出規(guī)定。在《環(huán)境影響評價法》中雖然規(guī)定了環(huán)保單位、規(guī)劃的編制單位、建設(shè)單位、審批部門的相應(yīng)責(zé)任，但其中對決策者的法律責(zé)任未作規(guī)定，這是一大缺陷，因為決策者在其中起主導(dǎo)性的作用，沒有決策的做出，將不會產(chǎn)生以后的責(zé)任問題，有必要對其進(jìn)行法律約束，設(shè)立責(zé)任制度。其在理論和實踐的聯(lián)系上還存在欠缺，這就可能造成環(huán)境影響評價流于形式，極大地影響了環(huán)境影響評價制度的實效。所以，此評價制度對于評審各個階段的有關(guān)單位和人員的法律責(zé)任規(guī)定還不是很明了，要對其有更細(xì)致的規(guī)定。

4 環(huán)境影響評價制度的完善

4.1 建立宏觀重大決策環(huán)境影響評價制度[3]

我國現(xiàn)行的環(huán)境影響評價主要限定在建設(shè)項目對大氣、水、噪聲和生態(tài)等方面的環(huán)境影響進(jìn)行評價和預(yù)測方面。這對于保證環(huán)境不會因建設(shè)項目的實施而出現(xiàn)明顯的污染與退化，起到了積極的預(yù)防作用。但是我們必須注意到對環(huán)境施加影響的行為不僅來自于建設(shè)活動，更主要的來源于國家。與具體的建設(shè)項目相比，國家的決策行為對環(huán)境的影響更大。因為單個建設(shè)項目對環(huán)境的影響畢竟是局部的和有限的，而國家的一個決策一旦出臺，其所造成的影響小則涉及某個地區(qū)的發(fā)展，大則影響全國。因而建立政府宏觀重大決策的環(huán)境影響評價制度勢在必行。

4.2 建立公眾參與環(huán)境影響評價制度[3]

要通過公開環(huán)境信息等方式，鼓勵、支持公眾參與環(huán)境保護(hù)和對環(huán)境管理的監(jiān)督，切實保障人民群眾對建設(shè)項目環(huán)境管理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門在審批對周圍環(huán)境可能產(chǎn)生較大影響、環(huán)境問題較為敏感的建設(shè)項目（時，應(yīng)實行審批前公示，需要聽證的，應(yīng)依法舉行聽證會，并實行項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收公示制度；要將建設(shè)項目環(huán)境影響審批結(jié)果和項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收結(jié)果及時在互聯(lián)網(wǎng)或當(dāng)?shù)刂饕襟w上公開；通過公開環(huán)境影響評價文件質(zhì)量信息、建立環(huán)境影響評價單位違法行為舉報及責(zé)任追究制度，進(jìn)一步強化行業(yè)自律、社會監(jiān)督和行政監(jiān)管，提高環(huán)境影響評價工作質(zhì)量。

4.3 健全環(huán)境影響評價監(jiān)督機制和法律責(zé)任制度[2]

由于環(huán)境影響評價是項目可行性研究的重要組成部分，為決策者提供依據(jù)，是保證建設(shè)項目符合可持續(xù)發(fā)展的重要手段。如果不切實履行環(huán)境影響評價制度而開工建設(shè)，就有可能造成對環(huán)境的巨大污染和破壞，給社會和公眾帶來極大的危害。《環(huán)境影響評價法》主要是采用行政處罰的手段來追究規(guī)劃編制機關(guān)和審批機關(guān)的法律責(zé)任，而對決策者的法律責(zé)任卻沒有規(guī)定，不能有效地調(diào)動其督促履行職責(zé)的積極性。

《環(huán)境影響評價法》對規(guī)劃編制機關(guān)、建設(shè)單位以及為環(huán)評提供技術(shù)服務(wù)的違法行為和違法人員均作出了明確的法律責(zé)任規(guī)定，但在法律責(zé)任方面還需進(jìn)一步完善。

（1）《環(huán)境影響評價法》對環(huán)評主體的規(guī)定應(yīng)當(dāng)細(xì)化

《環(huán)境影響評價法》對環(huán)評主體的規(guī)定過于原則，沒有明確劃分。這樣在實踐中建設(shè)者、評價者、審批者就有可能不認(rèn)真履行其法定義務(wù)或法定職責(zé)，易造成環(huán)評流于形式而沒有人承擔(dān)責(zé)任的狀況，極大地影響了環(huán)評制度的實效。因此，《環(huán)境影響評價法》應(yīng)制定其實施細(xì)則，細(xì)化三者的具體責(zé)任。

（2）對擅自開工建設(shè)造成環(huán)境污染和破壞要恢復(fù)原狀

《環(huán)境影響評價法》第三十一條中增加的“恢復(fù)原狀”，其中對于擅自開工建設(shè)造成的環(huán)境污染或破壞并沒有做出“恢復(fù)原狀”的規(guī)定，僅僅要求用罰款來彌補環(huán)境損失是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在追究法律責(zé)任中只考慮到經(jīng)濟效益而忽視生態(tài)效益的重要性是違背可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想的。

（3）應(yīng)對未采納公眾意見造成嚴(yán)重后果的行為追究法律責(zé)任

編制機關(guān)和審批機關(guān)因沒采納公眾意見、審查意見而造成的重大環(huán)境危害的行為，僅要求說明是不夠的，對無視公眾意見而導(dǎo)致污染或破壞環(huán)境的嚴(yán)重后果者，應(yīng)追究其法律責(zé)任。

［1］中華人民共和國環(huán)境影響評價法[Z].

［2］張青,張建洲,周國強.關(guān)于我國環(huán)境影響評價制度的不足及其完善建議[J].洛陽理工學(xué)院學(xué)報,2009(06).

［3］論我國環(huán)境影響評價制度及其完善[OL].法律教育網(wǎng),2011-2-22.