新《高等學校財務制度》對高校財務管理的影響

褚 琳

（西安工程大學 財務處，陜西 西安710048）

0 引 言

財政部第68號《事業單位財務規則》（下稱《規則》）于2012年4月1日起全國施行，目的是進一步規范事業單位的財務行為，加強事業單位財務管理和監督，提高資金使用效益，保障事業單位健康發展.與此相適應，財政部會同教育部對《高等學校財務制度》（以下簡稱《制度》）進行了修訂，并于2013年1月1日起正式實施.高等學校屬非營利性組織，但隨著公共財政體制的不斷改革與完善，其內外部環境發生了很大變化，經濟活動越來越復雜，財務管理呈現出不同以往的新特點.新《制度》對高等學校財務管理的要求是多方面的，在這樣的背景下，如何適應新的變化，強化財務工作的基層建設和基礎管理，制定科學化、精細化的管理規則是擺在高校面前的一項重要任務.

財務界對新《制度》的頒布實施對高校財務管理的影響及建議有著諸多看法，文獻［1］總結了我國高校財務制度建設中普遍存在的財務制度不健全、制度落實不到位等問題，并提出高校應在充分發揚民主、廣泛征求意見的前提下不斷健全各項財務管理規定.文獻［2］分析了新形勢下高校財務管理中經濟活動復雜化、資金來源多元化、按收益原則分擔辦學成本等新特點，指出新《制度》頒布后，對高校應不斷完善預決算管理、加強資產管理、強化財務監督與控制、防范財務風險等.文獻［3］對新高校財務制度下單位預算管理實踐進行了分析；文獻［4］指出高校企業所得稅核算中存在的問題，提出高校應結合新的財務制度重新審視企業所得稅核算方法與內容.

1 事業單位財務法規體系

事業單位財務法規體系可以分為3個層次：（1）部門規章，是財政部（以部長令形式）頒布實施的會計文件，如《事業單位會計準則》、《事業單位財務規則》等；（2）規范性文件，結合行業的特點和經營管理的要求制定，是財政部（不以部長令形式）發布的會計文件，如《高等學校財務制度》、《高等學校會計制度》等；（3）單位內部具體制度，是由單位財務負責人根據規范性文件自行制定的符合單位自身經營管理的相關文件，如《某某大學預算管理暫行辦法》、《某某大學實施“收支兩條線”財務管理的若干規定》等.事業單位財務法規體系如圖1所示［5］.

2 對高等學校財務管理的影響

2.1 對預算管理的影響

預算管理是高等學校完成教育事業發展目標和計劃的重要保證，也是高等學校財務工作的基本依據.新《制度》完善了預算管理制度，對預算編制的依據、原則、程序和預算調整等提出了更加具體的要求，重點增加了決算管理的有關規定.按照編制綜合預算的要求，高等學校全面預算不僅僅反映教育事業發展的收入與支出，還應當包括相關事業發展以及基本建設、住房改革、社會保障等所有收入與支出.高等學校應當采用“大收大支”，“全收全支”的預算管理理念，將學校獲得的各項收入和發生的支出全部納入單位預算，實行收支統一管理，進而形成一個能夠全面反映單位財務收支活動的單位預算體系.事業單位收入預算與支出預算互相依存，不可或缺，共同構成單位預算整體.

圖1 事業單位財務法規體系

2.2 對收支管理的影響

適應公共財政改革要求，新《制度》的修訂增加了國庫集中支付、政府采購、支出績效和票據管理等內容，調整了收入和支出分類與口徑.根據政府收支科目改革的要求，將財政補助收入規定為從同級財政部門取得的各類財政撥款；明確界定科研事業收入不包括按照部門預算隸屬關系從同級財政部門取得的財政撥款.堅決防止瞞報收入，私設“小金庫”，坐收坐支等現象.各項支出安排不但要符合實際需要、合法合規，而且要進行績效評價、不斷提高資金使用效益.科研專項資金是高等學校資金管理的重點之一，高等學校取得科研專項資金類型較多，要求高、管理難度大，高等學校應把事業支出與科研專項資金作為管理的重中之重.

2.3 對資產管理的影響

高等學校的資產是實現教育事業計劃的物質基礎.新《制度》強化了高校的資產管理，調整了固定資產分類和價值標準；要求高等學校嚴格控制對外投資；不得使用財政撥款及其結余進行對外投資；出租、出借資產，應當按照國家有關規定經主管部門審核同意后報同級財政部門審批；投資收益及出租、出借收入，應納入學校預算，統一管理、統一核算.高等學校應當制定完善的單位內部固定資產管理規定，切實加強對固定資產的管理，按照國家有關資產管理的規定，制定并完善單位資產管理的具體辦法和制度，嚴格管理，合理使用，防止資產流失.目前高等學校基建活動的財務核算獨立于高等學校的財務主體之外，只有完工的在建工程才納入高等學校財務主體，這不僅不利于加強對基建工程資金流的監管，也不利于完整、全面地反映高等學校的財務狀況，更不利于高等學校全面預算管理的執行.

2.4 對財務控制與監督的影響

新《制度》在建立健全財務風險控制機制方面，要求高等學校規范和加強借入款項管理，嚴格執行審批程序，不得違反規定提供擔保和舉借債務.在完善財務監督制度方面，要求高等學校對財務運行的全過程實施監督；形成事前監督、事中監督、事后監督相結合，專項監督與日常監督相結合監督機制；建立健全內部控制制度、財務信息披露制度、經濟責任制度等監督制度；自覺依法接受主管部門和財政、審計部門的監督.

3 工作思路及建議

3.1 建立完善的高等學校全面預算管理體系

收入預算方面，要注意3個方面的問題：（1）加強收入的分類管理，取消預算外資金的概念；（2）對于各項具體的收入項目，有明確收費標準的，應根據有關業務量按標準計算，如學校的學費收入，應根據在校學生人數，結合國家有關部門制定的收費標準計算；（3）單位取得的按照國家有關規定應當上繳國庫或財政專戶的收入，不能直接編列單位收入預算，而應當將按規定預計從國庫或財政專戶核準撥給事業單位的收入編列收入預算.另外，上級補助收入，一般根據上級有關部門的補助標準和要求進行編列；附屬單位上繳收入，一般按照規定的附屬單位上繳比例或定額編列預算；其他收入，主要參照上年度實際水平并結合預算年度具體情況編列預算.

支出預算方面，要根據新《制度》規定的支出劃分的有關要求，正確編列各項支出預算.屬于基本支出的，對實行定員定額管理的事業單位，應當按照核定的人員編制、實有人員情況以及財政部門核準的定額標準，結合單位基本支出結轉情況，測算編制基本支出預算；屬于項目支出的，要根據預算年度事業發展計劃，結合上年項目支出預算執行和預計結轉結余情況，以及財政部門和主管部門的要求，在嚴格的遴選、評審、論證的基礎上，編制項目支出預算.項目支出應當符合國家有關政策，符合供給范圍和財政資金支持方向，屬于本單位履行職能和促進事業發展需要安排的項目.

決算管理方面，一是高等學校在年終要根據財政部門的要求，對各項收支賬目、貨幣資金、往來款項和財產物資等進行全面的清理結算，在此基礎上辦理年度結賬，編制年度決算，報主管部門；二是高等學校應當加強決算審核和分析，根據各項預算指標和事業計劃完成情況，分析預算執行進度情況，發現財務管理中存在的問題，有針對性地提出加強和改進管理的措施，提高財務管理水平.

3.2 加強高等學校收支管理

高等學校的各項收入必須納入單位預算管理體系進行全面準確的反映，統一核算，統一管理.對于事業支出管理，高等學校應把握好2點：（1）高等學校的各項支出必須有預算，沒有預算就不能支出；（2）高等學校要注意保持合理的支出結構，要處理好基本支出與項目支出的關系，優先保障基本支出的需要.在基本支出安排上，要處理好公用支出與人員支出的關系，要嚴格按照編制控制人員、清理超編人員，嚴格執行國家關于工資、補貼、津貼和職工福利待遇等方面的規定，從嚴控制人員經費支出.在項目支出安排上，要根據輕重緩急和財力可能，進行妥善安排.同時，要按照國家關于“三公經費”方面的有關規定，嚴格控制“三公經費”支出，把資金盡可能多的用于教育事業發展.

在科研專項資金管理上應注意把握好2點：（1）科研專項資金必須專款專用、單獨核算，高等學校要嚴格按照批準的項目和用途使用科研專項資金，并實行單獨核算，不得隨意改變項目內容或擴大使用范圍，因特殊情況需要改變資金用途的，應以書面形式向財政部門和主管部門申請調整，經審查批準后方可使用，對較大的或重要的項目還要簽定合同，以保證專項資金的合理使用；（2）必須按照規定及時報送專項資金專題材料，項目實施過程中，及時向財政部門或者主管部門報送專項資金使用情況，項目完成后，應當報送專項資金支出決算和使用效果的書面報告，并接受財政部門或者主管部門的檢查、驗收.

3.3 固定資產與在建工程的管理

在固定資產管理方面：首先是建立固定資產保管、使用制度，使用、維護的方法、程序和責任等，根據固定資產的性質和用途，按照"誰用、誰管、誰負責維護保養"的原則，建立各有關部門分工負責保管、維護和使用的責任制，具體責任落實到個人；其次是建卡、建賬并做好清查盤點工作，以每一獨立的固定資產項目為對象建立資產卡片并開設明細賬，詳細記錄事業單位取得固定資產時的有關原始資料，使用過程中的大修理、內部轉移等情況，以及處置時有關報廢、調出的資料.同時，對固定資產應當進行定期或不定期地清查盤點，確保單位固定資產賬賬、賬卡、賬實相符；再次是提升信息化管理水平，高等學校購入或通過其他方式獲得固定資產以及發生對外投資、出租出借或報廢、劃轉等處置情況時，應當及時錄入事業單位國有資產管理信息系統［6］.

在建工程管理方面，高等學校應將基本建設的相關內容納入財務主體，資金納入預算管理，統一籌劃，綜合反映高等學校的財務狀況和成果，按照高等學校“統一領導，分級管理”的財務管理體制，將其所有職能歸口到高等學校財務主體進行統一核算.依據《國有建設單位會計制度》的要求設立會計科目，在收入類增設“基本建設撥款”［7］，主要核算財政撥付的基本建設資金；支出類增設“基本建設支出”，主要核算高等學校用于基本建設所發生的各類開支；資產類增設“在建工程”，主要用于歸集高等學校基建工程、安裝工程等的成本等；負債類增設“應付工程款”等.

3.4 建立高等學校財務監督機制

高等學校應對其業務活動以及經營活動進行監督檢查，實行事前監督、事中監督、事后監督相結合，日常監督與專項監督相結合的財務監督機制.工作思路有2點：（1）建立健全學校內部控制制度.事業單位經濟活動的決策、執行和監督要相互分離.關鍵控制點是對基本建設、設備采購及大額資金的流向等重大經濟事項由單位決策層集體研究決定，即建立重大事項集體聯簽制度.對資金管理、物資和固定資產的采購、票據與印章管理、預決算編制與調整等關鍵崗位要實行輪崗制度.對經濟活動潛在的風險進行全面、系統和客觀評估，即建立經濟活動風險評估機制；（2）健全各種形式的經濟責任制.實行經濟責任制有利于調動單位負責人、職能部門和職工的積極性，是貫徹實施國家有關政策和財務制度，提高財務管理水平的有效措施；（3）高等學校要根據財政部門和主管部門的要求，按照規定的形式將單位財務信息向社會公開.事業單位向社會公開財務信息要依法有序進行，即按照有關法律法規的要求逐步向社會公開.

［1］耿成興.高校財務制度建設存在的問題與建議［J］.會計師，2013（1）：37－38.

［2］劉為.對新高校財務制度的幾點認識［J］.財務會計，2013，6（下）：18－20.

［3］李霞，上官鳴.新高校財務制度下單位預算管理實踐創新探析［J］.價值工程，2013（6）：179－180.

［4］張培.新高校財務制度視角下高校企業所得稅的核算［J］.產業與科技論壇，2013，12（9）：46－48.

［5］曾燁.事業單位財務規則研究——以高等學校為例［D］.南京：江蘇科技大學，2011：32－33.

［6］劉靜.行政事業單位固定資產管理信息化的路徑探析［J］.經濟師，2011（2）：245－246.

［7］向有文.對《高等學校會計制度》（征求意見稿）的解讀與思考［J］.四川教育學院學報，2011，27（4）：5－7.