推進園區(qū)治理創(chuàng)新的思考

衛(wèi)思宇

園區(qū)是一個地區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集的重要載體，也是一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)動機，更是所在城市綜合競爭力的重要組成部分。

經(jīng)過幾年的不懈努力，陜西省工業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為吸引投資多、經(jīng)濟集約高、創(chuàng)業(yè)優(yōu)、創(chuàng)新強、環(huán)境良的重要經(jīng)濟載體。當前，我省正處于實現(xiàn)“三個陜西”的關(guān)鍵時期，工業(yè)園區(qū)仍然承擔著重要的歷史使命。創(chuàng)新我省工業(yè)園區(qū)的治理機制體制，掀起工業(yè)園區(qū)二次創(chuàng)業(yè)高潮，從園區(qū)大省邁向園區(qū)強省，對于建設(shè)西部強省，實現(xiàn)“三個陜西”目標，促進陜西經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，確保2020年全面建成小康，意義深遠，作用重大。

十八大以來，特別是三中全會以來，如何適應(yīng)新形勢，深化園區(qū)治理體制改革，進一步推進園區(qū)治理機制創(chuàng)新，是一個十分緊迫而又重要的問題。

一、陜西省工業(yè)園區(qū)體制機制現(xiàn)狀

經(jīng)過這幾年的建設(shè)和發(fā)展，已基本形成了相對獨立的創(chuàng)新型治理體制和運行模式。

一是更新了治理理念。

園區(qū)管理體制改革過程中，為社會、為企業(yè)、為納稅人服務(wù)的理念比較突出，特別是近年來，為創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，各園區(qū)把投資者依法從事生產(chǎn)經(jīng)營，獲取理想回報作為自己管理服務(wù)的目標，“親商、擇商、安商、富商”服務(wù)意識不斷強化。

二是轉(zhuǎn)變了政府職能。

在體制機制建設(shè)過程中，園區(qū)都不同程度地實行了政府職能的轉(zhuǎn)變，政府逐步從原來包辦一切的做法中解脫出來。初步形成了小政府、大園區(qū)，小機構(gòu)、大服務(wù)的格局。尤其是旬陽工業(yè)園區(qū)，一些替代原來政府職能的中介機構(gòu)正在形成，成立了規(guī)劃設(shè)計院、人才交流中心、律師事務(wù)所等中介服務(wù)機構(gòu)。

三是精簡了管理機構(gòu)。

園區(qū)的一大特點是機構(gòu)設(shè)置綜合化，按照管理內(nèi)容的需要盡可能精簡機構(gòu)設(shè)置。多數(shù)園區(qū)對區(qū)內(nèi)企業(yè)的服務(wù)、管理、指導(dǎo)基本上由一個部門來施行，既精簡了機構(gòu)人員，又在很大程度上方便了與企業(yè)的溝通。

四是建立了新型的用人和收入分配制度。

園區(qū)在干部制度、收入分配制度和考核評價制度等方面進行了積極的探索和實踐，推行了競爭上崗，雙向選擇，全員聘用（任）制。工作人員公開向社會招聘考錄，實行了績效考核及末位淘汰制等一些有利于人盡其才的用人機制。同時園區(qū)還積極探索和實行新型的分配辦法，打破人員學(xué)歷和身份的界限，根據(jù)不同崗位的任職要求確定收入層級。

五是提高了工作效率。

園區(qū)率先在全省減少審批環(huán)節(jié)，簡化辦事程序，實行“一站式”服務(wù)、“一門式”服務(wù)、“一條龍”服務(wù)，受到企業(yè)歡迎。

六是積極推進治理體制改革。

隨著園區(qū)區(qū)域邊界的擴大，失地農(nóng)民和社區(qū)人員逐漸增多，園區(qū)承擔和管理的社會事務(wù)也越來越繁重，園區(qū)對此進行了積極的實踐和探索，有些園區(qū)將社會管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢鶎庸芾眢w制，實現(xiàn)了社區(qū)管理社會化和社區(qū)服務(wù)、社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展市場化“兩化運作”的城市社區(qū)管理新模式。

二、當前園區(qū)體制機制面臨的主要問題

隨著園區(qū)發(fā)展建設(shè)的不斷深入，開發(fā)規(guī)模和管轄范圍的擴大，原有的體制和機制優(yōu)勢已難以適應(yīng)發(fā)展的要求，同時還出現(xiàn)了一些新的問題需要研究解決。

一是治理體制和治理機制沒有完全擺脫傳統(tǒng)模式的束縛。主要是園區(qū)內(nèi)“條條管理”方面面臨增加機構(gòu)的壓力，存在與一級行政區(qū)趨同的趨勢。另外是依靠行政手段管理經(jīng)濟和社會事務(wù)的現(xiàn)象仍然存在，多數(shù)園區(qū)內(nèi)還沒有建立起完善的中介服務(wù)體系，一些本該運用法律手段或者通過社會中介組織解決的問題，被歸口到園區(qū)某一部門或通過設(shè)立新機構(gòu)進行管理，出現(xiàn)了新的“政企不分”苗頭。還有是園區(qū)相對集中單一的經(jīng)濟管理職能有向綜合多元化轉(zhuǎn)變的趨勢，社會事務(wù)性工作的壓力逐漸加大，機構(gòu)人員增多，分工越來越細，精干高效的管理架構(gòu)面臨膨脹的壓力。

二是新型的用人和收入分配制度還不完善。一些園區(qū)雖然已建立了新型的用人和收入分配制度，但有的還沒有完全落實到位，人員能上能下、能進能出的競爭激勵機制在某種程度上來說還沒有真正形成。一些縣域工業(yè)園區(qū)前期進人大都是行政調(diào)配，人員素質(zhì)不適應(yīng)。有的園區(qū)人員呈現(xiàn)一高一低現(xiàn)象，即：本地人所占比重高，大專以上學(xué)歷的人員所占比重低，人才結(jié)構(gòu)不盡合理。個別園區(qū)存在人員過度膨脹問題，在收入分配方面，有的往往依據(jù)身份或?qū)W歷確定，對崗位要求考慮的不夠。考核體系不健全，收入結(jié)構(gòu)中與績效掛鉤的部分權(quán)重較小，收入未拉開檔次。缺乏有吸引力的激勵政策，不利于一些高素質(zhì)人才的引進。

三是創(chuàng)新基礎(chǔ)不扎實。首先，從產(chǎn)業(yè)來看，多數(shù)園區(qū)產(chǎn)業(yè)配套水平較低，經(jīng)濟規(guī)模和綜合實力還不強，大企業(yè)偏少，好企業(yè)偏小，招商引資規(guī)模較低。一些園區(qū)缺乏合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)集中度也較低，產(chǎn)業(yè)帶動作用和特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不足。其次，從招商引資來看，園區(qū)長期形成的依賴增量土地招商引資的格局還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，一些新的招商思路和方式還不完善。一些園區(qū)在建設(shè)初期追求進園企業(yè)的數(shù)量，忽視項目規(guī)模和技術(shù)含量，早期引進的一些項目產(chǎn)業(yè)層次相對較低，市場競爭力弱。再次，創(chuàng)新服務(wù)體系還不完善。多數(shù)園區(qū)尚未建立起為企業(yè)成長全過程提供服務(wù)的中介服務(wù)體系和咨詢服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，一些中小企業(yè)缺乏有效的信息溝通平臺，不能及時掌握最新科研動態(tài)及外部市場需求等。

四是融資渠道單一。長期以來，園區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)配套資金主要依靠政府投入和抵押貸款，融資面臨困難較大。

五是土地節(jié)約、集約利用有待進一步加強。一些園區(qū)土地、集約利用率不高，畝均投資強度、土地產(chǎn)出率較低，土地閑置現(xiàn)象依然存在。對土地開發(fā)和利用缺乏有效的長期規(guī)劃，追求用地面積和規(guī)模。

三、推進園區(qū)治理體制機制創(chuàng)新的思考

一要堅持按照小政府、大社會、小機構(gòu)、大服務(wù)的要求，創(chuàng)新行政組織架構(gòu)。要按照精簡、放權(quán)、統(tǒng)一、效能的原則，實現(xiàn)產(chǎn)園管理一體化。加強編制管理，將機構(gòu)設(shè)置和人員編制通過法定程序固定下來，防止出現(xiàn)機構(gòu)、人員膨脹。在對園區(qū)編制和總量控制的前提下，可賦予園區(qū)確立內(nèi)設(shè)機構(gòu)的自主權(quán)。對一些可由社會自我管理和調(diào)節(jié)的社會事務(wù)，要通過完善社會中介服務(wù)體系，實行社會中介服務(wù)、行業(yè)管理，不能通過變相的方法，設(shè)立新的事業(yè)或其他機構(gòu)管理，避免出現(xiàn)新的“政企不分”。

二要繼續(xù)完善新型用人和收入分配制度。健全競爭激勵機制，繼續(xù)推行和完善公開招聘、競爭上崗、年度測評、末位淘汰制度，實行干部聘任制和員工聘用制，并在一些操作環(huán)節(jié)上進行細化和制度化，減少直至消除人為因素影響，真正建立起干部能上能下、人員能進能出的人才引進機制和庸才退出機制。繼續(xù)深化收入分配制度改革，打破學(xué)歷和身份界限，按照崗位和責任、貢獻大小來確定收入，調(diào)整收入結(jié)構(gòu)，增加收入中與績效掛鉤部分的權(quán)重。對國有及國有控股企業(yè)管理者試行年薪制。要在制度上創(chuàng)造公平競爭的用人環(huán)境，建立公開、公正、公平、細化、量化的考核體系。

三要拓寬融資渠道。要改變以往單純依靠通過銀行抵押貸款進行融資的模式，積極探索開拓新的融資渠道。首先可通過深化改革，對所屬公司和企業(yè)資產(chǎn)實行重組和優(yōu)化，成立具有投融資功能的開發(fā)公司，以企業(yè)為主體融資和通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓融資。其次可積極爭取發(fā)行企業(yè)債券，運作企業(yè)上市，運用資本市場融資。再是要協(xié)調(diào)各商業(yè)銀行擴大對園區(qū)企業(yè)的貸款規(guī)模，鼓勵地方金融機構(gòu)增加對園區(qū)成長性好的中小企業(yè)流動資金貸款。還要鼓勵、支持和引導(dǎo)社會資本、民營資本和境外資本，投資園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等重大項目。

四要創(chuàng)新節(jié)約集約用地模式。首先繼續(xù)加大力度清理閑置土地，注重盤活現(xiàn)有建設(shè)用地，挖掘存量建設(shè)用地潛力和規(guī)范高效用地，對逾期未開工的項目用地要及時收回，安排其他項目用地。其次要走內(nèi)涵式擴張的路子，引導(dǎo)企業(yè)利用現(xiàn)有土地增加投資、擴大生產(chǎn)規(guī)模，提高土地利用率。另外是對新入?yún)^(qū)的企業(yè)要嚴格把握投資強度，對達不到投資強度要求的項目原則上不供地，可通過租賃標準廠房等形式來解決。還要推進工業(yè)項目用地向開發(fā)園區(qū)集中，用地計劃向發(fā)展形勢好的園區(qū)傾斜。

五要探索綜合執(zhí)法創(chuàng)新。要改變現(xiàn)行的分散執(zhí)法模式，賦予園區(qū)綜合執(zhí)法職能，將文化、衛(wèi)生、環(huán)保、土地、城市規(guī)劃等職能歸并為一個機構(gòu)，由各專業(yè)部門授權(quán)執(zhí)行，變分散執(zhí)法為集中執(zhí)法，提高行政執(zhí)法效率。

六要創(chuàng)新社會治理模式。剝離一些不必要的社會管理職能，減輕園區(qū)管理社會事務(wù)負擔。按照實行民主自治的原則，探索社會管理的新模式。

七要加強隊伍建設(shè)。重點是加強對員工的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高隊伍的綜合素質(zhì)，特別是思想政治素質(zhì)和政策業(yè)務(wù)水平。endprint