在“無違建縣”創(chuàng)建工作中的調(diào)研與思考
——管好“地”更要管好“人”

桐廬縣國土資源局 徐 強 孔令亞

在“無違建縣”創(chuàng)建工作中的調(diào)研與思考
——管好“地”更要管好“人”

桐廬縣國土資源局 徐 強 孔令亞

近年來，土地管理制度不斷完善、土地執(zhí)法力度不斷加大，土地違法行為得到一定程度的遏制。但是，在新形勢下，違法用地仍然層出不窮，土地違法形勢不容樂觀，且有了新的特點，突出表現(xiàn)在違法行為中，違法主體的主觀因素日益凸顯，成為亟待破解的難題。面對新形勢、新情況，桐廬縣國土資源局在工作中，會同桐廬縣政協(xié)城建環(huán)資組，桐廬縣“無違建縣”領(lǐng)導小組辦公室等開展相關(guān)調(diào)研，力圖破解相關(guān)難題。

一、當前土地違法形勢日益嚴峻

當前，我國土地違法形勢日益嚴峻。一方面國家將保護耕地紅線提高到前所未有的高度，對違法用地管理提出更多、更細要求；另一方面在用地供給與供地需求日益緊張的情況下，土地違法的新情況、新問題層出不窮，我們面臨的土地違法形勢十分嚴峻。根據(jù)《2013年國家土地督察報告》2 0 1 3年全國例行督察發(fā)現(xiàn)地方政府在土地利用管理方面存在2萬多個問題，涉及土地面積超過2 0萬公頃，其中立案查處各類案件3775件，涉及違法用地1.14萬公頃，全國土地管理形勢依然嚴峻。桐廬縣地處經(jīng)濟較發(fā)達的東部地區(qū)，八山半水分半田，可利用土地資源十分有限，結(jié)合歷年土地違法形勢分析，土地違法點多、面廣，面臨的違法用地形勢更為嚴峻。

二、土地違法新情況層出不窮

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，為遏制土地違法行為，完善土地管理制度，國土系統(tǒng)一直在探索遏制違法用地的新機制、新措施，并形成一套行之有效的體系，其中發(fā)揮關(guān)鍵作用的是基于衛(wèi)星遙感技術(shù)的衛(wèi)片執(zhí)法工作和土地違法比例問責制度的建立，上述兩項工作使得監(jiān)控年內(nèi)發(fā)生的大面積違法行為并對違法嚴重地區(qū)進行處罰成為現(xiàn)實，大面積、大規(guī)模違法行為日益減少。但與此同時，土地違法行為也因之出現(xiàn)一些新情況、新特點，亟待解決，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.違法主體基層化

當前土地違法面臨違法主體基層化的特點。隨著土地執(zhí)法力度不斷加大，特別《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》條例出臺，明確規(guī)定一年度內(nèi)本行政區(qū)域違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的比例在1 5%及以上的將實行問責，同時建立起地方政府耕地保護共同責任機制，國土督查日益嚴格，由政府主導的重點工程違法用地占比下降，但也隨之出現(xiàn)了新的違法占地情況，在2012年及2013年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查數(shù)據(jù)顯示，與以往相比，個人違法用地、企業(yè)違法用地和村組集體違法用地所占比重呈現(xiàn)上升趨勢。土地違法主體出現(xiàn)向基層化、個體化轉(zhuǎn)變現(xiàn)象，而上述違法領(lǐng)域正是土地執(zhí)法監(jiān)察的薄弱環(huán)節(jié)，亟需采取果斷措施予以解決。

2.違法規(guī)模小型化

當前土地違法面臨違法規(guī)模小型化的特點。國土資源執(zhí)法檢查工作對新增違法行為形成有效震懾，在此情況下，大面積、大范圍土地違法行為日益減少，但小面積、零星違法用地行為卻出現(xiàn)愈演愈烈之勢。根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，非法占用基本農(nóng)田五畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上，即構(gòu)成非法占地罪。在新增的違法用地中，多為集體土地上的農(nóng)村建房、村級基礎(chǔ)設(shè)施未批先建行為，呈現(xiàn)小型化、零星化的特點。從單個違法行為看，屬輕微違法，很難滿足占用基本農(nóng)田五畝或者非法占用基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上的規(guī)模，未構(gòu)成犯罪行為，難以以強有力措施進行處理。零星違法積少成多、日積月累，導致破壞耕地數(shù)量較大、違法占地案件較多，且多為個人行為。桐廬縣2010-2012年衛(wèi)片執(zhí)法檢查數(shù)據(jù)形象的反映了這個趨勢（詳見下圖）。這與薄弱的基層國土執(zhí)法力量形成鮮明對比，上述這些小型違法行為呈燎原之勢，無法得到有效遏制，導致違建行為不斷蔓延。

3.違法行為主動化

近年來，隨著有關(guān)土地保護法律知識不斷宣傳、土地違法行為不斷曝光，各層面土地保護意識有了很大提高，基層合法用地觀念、意識不斷增強，基本改變了以往因不懂法、不知法而違法用地的情況。但是基層違建行為仍層出不窮，執(zhí)法力量相對薄弱，執(zhí)法方式相對單一，使得眾多違法行為未得到及時處理，長此以往，造成違法主體法不責眾的心理，部分人心存僥幸，頂風作案，部分地區(qū)違法行為出現(xiàn)由無知被動違法向知法犯法的主動化違法轉(zhuǎn)變。這種情況的出現(xiàn)性質(zhì)尤為惡劣，危害尤為重大，亟需根治。

4.違法動機利益化

由于村集體建設(shè)用地特別是宅基地具有一定的福利性質(zhì)，農(nóng)戶申請宅基地成本較低，與之相對的是城市化條件下，日益增長的土地價值，而這種關(guān)系隨著當前涉及征地拆遷的農(nóng)戶從中獲得不菲補償?shù)靡燥@現(xiàn)，農(nóng)戶從中看到宅基地蘊含的巨大經(jīng)濟利益，傾向與多占用宅基地，在滿足居住需求的同時作為自身財富的保值增值的有效途徑。于是部分不符合條件村民想方設(shè)法打政策擦邊球、鉆政策漏洞，違章?lián)尳ㄗ》俊６陙矸康禺a(chǎn)市場飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)下，國有土地、集體土地之間價格差異巨大，在城鄉(xiāng)結(jié)合部，為牟取差價中蘊含的利益，開發(fā)商和村集體合伙，在集體土地建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，違規(guī)出售。由此可見，現(xiàn)階段農(nóng)村違章已從單純滿足居住、生產(chǎn)生活需求轉(zhuǎn)向非法獲利利益驅(qū)動下的違法。

現(xiàn)有農(nóng)村違法占地行為，在小型化、主動化、基層化、利益化的轉(zhuǎn)變過程中，雖然有土地執(zhí)法監(jiān)察等這些措施制約，但在巨大的利益驅(qū)動下呈現(xiàn)出蔓延、擴大的趨勢，耕地被非法占用的數(shù)量居高不下。因此，要對上述這些新違法行為的發(fā)生進行有效制止，需要對癥下藥。透過表象，我們可以看到的是一種人的主體行為，要解決好這些問題，關(guān)鍵在于管好“人”。

桐廬縣2010年度-2012年度衛(wèi)片執(zhí)法農(nóng)房違法情況一覽表

三、強化對違法人管理是解決違法情況發(fā)生的關(guān)鍵舉措

解決新型違法用地行為，需要采取措施標本兼治，強化對“人”的管理。相關(guān)舉措建議如下

1.借力“無違建縣”創(chuàng)建契機，強化震懾作用

針對違法規(guī)模小型化，違法行為易發(fā)難管的現(xiàn)實，要借力近期開展的“三改一拆”“無違建縣”創(chuàng)建活動，抓住政府將其作為中心工作來抓的良好局面，破解違建難題。一方面，強化對違建行為的打擊力度，“無違建縣”創(chuàng)建活動，對新增違建實行零容忍，采取即違即拆，堅決杜絕新增違建行為的發(fā)生。以強有力的措施對潛在的違法行為人從政策宣傳上、嚴厲處置上、心理行為上進行震懾，使得心存僥幸的潛在違建人不敢頂風作案。另一方面探索建立紓解基層違法的長效管理機制。要強化對村兩委干部的管理，村兩委干部熟悉農(nóng)村情況，以嚴格的獎懲制度，增強其守法、合法用地觀念，使其對村民形成好的影響，杜絕違法可能性。強化發(fā)揮黨員帶頭作用，通過廣大黨員、干部帶頭，對自身違法用地行為自查自糾，必然可以使基層土地管理秩序好轉(zhuǎn)。同時強化廣泛開展土地法律法規(guī)、相關(guān)政策、審批程序宣傳，培養(yǎng)其合法審批用地及集約節(jié)約用地意識。近期，桐廬縣開展了對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及社區(qū)、村兩委干部國土資源管理業(yè)務(wù)知識培訓工作，取得了較好效果，提升了基礎(chǔ)管理人員合法批地、集約節(jié)約用地意識，違法必查、違建必拆。

2.強化改革創(chuàng)新，完善管理機制

一是探索集體土地管理新辦法。順應(yīng)當前社會發(fā)展要求，強化土地管理制度改革，對癥下藥，探索和建立一套更適合需要的管理機制。如針對宅基地違建突出的問題，杭州地區(qū)創(chuàng)新機制，針對宅基地審批手續(xù)繁瑣、時間較長，部分農(nóng)戶等不及審批先行建房的行為，從簡政放權(quán)入手，定量不定位，改變被動局面。二是充分發(fā)揮科技優(yōu)勢、創(chuàng)新方法。結(jié)合衛(wèi)星遙感監(jiān)測、國土資源信息化“一張圖”成果數(shù)據(jù)等強化國土資源信息執(zhí)法、科學執(zhí)法，同時國土人自身要強化學習，嚴格要求自己，善用信息手段、科技手段和法律手段，守護好一方國土。三是建立農(nóng)村兩委干部問責機制。針對農(nóng)村兩委干部對土地管理過于寬松導致的違法行為抬頭情況，需要強化基層土地管理責任機制，探索建立農(nóng)村兩委干部問責機制，對違法行為多發(fā)地區(qū)領(lǐng)導進行問責，通過問責機制約束，使得其真正履行好一線管理職責。

3.探索完善法律，嚴格違法懲處力度

針對違法行為主動化，違建主體出現(xiàn)法不責眾僥幸心理的情況，為解決違法用地行為，需要出臺更為嚴格、更加細化、更具操作性的法律政策，細化處罰措施，提供法律制度層面支持。可以參照更為嚴格的交通法、環(huán)保法，修訂現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，進一步降低量刑標準，增強法律處罰力度。同時細化經(jīng)濟處罰政策制度，對小、散、多行為進行有效打擊，配強基層執(zhí)法權(quán)限和力量，促使執(zhí)法落到實處。