對抓好違法用地監(jiān)管問題的思考
——以龍泉市為例

龍泉市國土資源局 謝丹華

對抓好違法用地監(jiān)管問題的思考
——以龍泉市為例

龍泉市國土資源局 謝丹華

近年來由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，土地供需矛盾日益突出，少數(shù)地區(qū)仍然存在以犧牲土地換發(fā)展的短期行為，濫占亂用耕地的違法行為時有發(fā)生，有些地區(qū)還比較嚴重。自2009年土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查實現(xiàn)全國全覆蓋以來，國土資源執(zhí)法監(jiān)察手段日益完善，違法用地問責措施更加嚴厲，“三改一拆”行動大力開展，從中央到地方均反復強調(diào)必須建立和執(zhí)行最嚴格的土地管理法律法規(guī)和政策制度。

以龍泉市為例，在嚴格監(jiān)管和嚴厲查處違法用地的高壓態(tài)勢下，特別是在當前“三改一拆”的有力威懾下，龍泉市違法用地情況有所好轉(zhuǎn)，一般違法用地明顯減少。今年以來，該市共出動國土執(zhí)法人員300余人次，拆除非法占地的違法建筑27335平方米，復耕復綠土地371952平方米，立案查處土地違法行為96宗，已超過往年執(zhí)法總量。盡管如此，目前龍泉市違法用地的高發(fā)勢頭尚未得到穩(wěn)定有效的遏制，尤其是從近幾年該市衛(wèi)片執(zhí)法檢查情況看，違法行為仍時有發(fā)生并呈現(xiàn)新的特點和趨勢，國土資源執(zhí)法監(jiān)察形勢還較為嚴峻。

一、龍泉市違法用地現(xiàn)狀

1.公建項目違法占比不斷上升

近年來，龍泉市已經(jīng)形成了大建設(shè)、大投入、大發(fā)展的格局，但由于受土地利用總體規(guī)劃及年度用地計劃指標的制約，該履行用地報批的政府主導項目，可能因規(guī)劃的問題或是用地指標的問題而無法正常報批，導致新的違法違規(guī)用地不斷增加。今年1至4月，全市共發(fā)現(xiàn)違法用地116畝，其中公建類項目110畝，占違法用地總量的95%。

2.農(nóng)民違法建房行為時有發(fā)生

由于指標限制、規(guī)劃多變、農(nóng)村建房風俗等原因，該市農(nóng)民建房需求得不到有效保障，未批先建、少批多建、邊批邊建等行為時有發(fā)生。今年1至4月，該市共發(fā)現(xiàn)違法用地19宗，其中建房類項目14宗，占總宗數(shù)的74%。此外，在城市周邊道路兩側(cè)非法占地建設(shè)經(jīng)營性房屋的情況也時有發(fā)生，特別是城郊結(jié)合部違章搭建較行為為普遍。

3.新農(nóng)村建設(shè)違法用地依然存在

一是村集體“以租代征”、非法占用、擅自出租集體土地，如已拆除的八都鎮(zhèn)四村24植聯(lián)建房；二是以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、開發(fā)農(nóng)家樂或休閑山莊等為名違法建設(shè)，如龍泉靈芝養(yǎng)生度假山莊等五個山莊項目；三是下山脫貧、異地搬遷等農(nóng)民搬遷安置項目違法用地；四是工程項目未及時辦理臨時用地審批手續(xù)直接占用的農(nóng)村土地。

二、違法用地產(chǎn)生的原因

1.發(fā)展理念錯位

當前，在嚴格監(jiān)管和嚴厲查處違法用地的高壓態(tài)勢下，龍泉市違法用地情況有所好轉(zhuǎn)，但違法用地的高發(fā)勢頭尚未得到穩(wěn)定有效的遏制：耕地保護意識淡薄，農(nóng)民建房未批先建、少批多建，村集體非法占用、擅自出租集體土地，城市周邊道路兩側(cè)非法占地建設(shè)經(jīng)營性房屋以及非法占用耕地、破壞基本農(nóng)田等行為時有發(fā)生；少數(shù)對違法用地不制止、不查處、不舉報、不報告的例子，助長了違法用地苗頭；沒有正確處理好保發(fā)展和保紅線的關(guān)系，重建設(shè)、輕管理，重保障、輕保護的問題在小范圍內(nèi)存在。

2.監(jiān)管職責失位

雖然該市已建立違法用地共同監(jiān)管、耕地保護共同責任等制度，但在實際工作中，依然存在著國土資源部門“一家管”、相關(guān)部門“出工不出力”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主體責任意識淡薄，碰到問題部門單位不敢擔當、互相推諉、國土部門“孤軍奮戰(zhàn)”的現(xiàn)象，執(zhí)法合力仍顯不夠。

3.查處難以到位

農(nóng)村違法用地面廣量多，土地執(zhí)法監(jiān)管特別是查處和拆除農(nóng)民違法建房的難度和阻力較大；對發(fā)現(xiàn)的違法用地行為，責令停工后全依靠違法主體單方自覺履行，缺乏強制措施予以制止；國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設(shè)相對滯后，信息化、智能化的監(jiān)管平臺仍需完善。

三、抓好違法用地監(jiān)管的思考

1.要有盡責之心、擔當之識，確保思想更加統(tǒng)一

一方面，當前國家對土地管理的要求越來越嚴格，特別是《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（15號令），明確了對地方政府主要領(lǐng)導和其他負有責任的領(lǐng)導在土地管理方面的處分標準，強化了行政問責。15號令第三條明確規(guī)定：對一年度內(nèi)本行政區(qū)域違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的比例達到15%以上或者雖然未達到15%，但造成惡劣影響或者其他嚴重后果的，追究縣級以上地方人民政府主要領(lǐng)導和其他負有責任領(lǐng)導的責任。此外，近年來的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查日趨嚴厲，特別是2014年的土地變更調(diào)查，為確保2013年度土地變更調(diào)查現(xiàn)狀調(diào)查成果真實準確，省國土廳專門成立工作組，對所有縣（市、區(qū)）未變更為建設(shè)用地的遙感監(jiān)測圖斑進行實地核查。在這種形勢下，不下大決心嚴肅查處違法違規(guī)用地行為，必將導致違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地面積的比例超過15%的問責底線。另一方面，抓好違法用地監(jiān)管對于順應(yīng)廣大群眾的呼聲和要求、維護法律尊嚴、促進社會和諧、加快城市發(fā)展的作用極其重大，執(zhí)法監(jiān)察部門要不斷增強大局意識、擔當意識、危機意識，以鐵的決心、鐵的措施、鐵的紀律，全力以赴抓好違法用地監(jiān)管。

2.要有履責之行、擔當之舉，確保重點更加明確

面對當前較為嚴峻的違法用地形勢，執(zhí)法監(jiān)察部門關(guān)既要擔得起當下，又要擔得起未來，做到“堵住當前、清理過去、著眼長遠”。堵住當前，就是要堅決禁止新的違法用地，堅持“露頭就打”，做到“發(fā)現(xiàn)得早、報告得快、控制得住、拆除得了、打擊得及時”，不讓違法用地、違法建設(shè)有滋生空間。同時，要嚴肅查處、堅決糾正典型土地違法案件，通過查一批、拆一批，達到教育一批、震懾一批的目的。清理過去，就是要集中清理已經(jīng)形成的違法用地，對核查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)用地，及時予以查處；對違法占用耕地、應(yīng)當拆除的違法建筑物仍未拆除的，必須徹底拆除；應(yīng)當復耕的，要全面復耕，確保減少違法違規(guī)用地總量和違法占用耕地量；對違法情節(jié)嚴重、影響惡劣的，要查清事實，掌握證據(jù)，嚴肅查處；對國家和省級重點工程，經(jīng)國家和省政府批準認定的重點民生工程、重點公共設(shè)施等違法用地，要抓緊完善用地手續(xù)。著眼長遠，就是要積極探索現(xiàn)行法律框架下適用高效的土地管理模式，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）違法用地通報制、考核制、一票否決制等制度，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“主陣地”作用，實現(xiàn)管理查處“重心下移”，切實解決好“看得見的管不著、管得著的看不見”問題，形成檢查整治與日常管理相結(jié)合的長效機制，杜絕拆了建、建了拆，檢查—回潮—再檢查的循環(huán)往復；同時，要充分發(fā)揮輿論導向作用，對服從安排、主動拆遷的，要予以正面宣傳；對頂風作案的，要抓住典型，及時進行曝光，形成全社會杜絕違法用地的良好局面。

3.要有明責之制、擔當之勇，確保行動更加堅決

打擊違法用地涉及少數(shù)群眾的切身利益，具有相當?shù)拿舾行浴碗s性和艱巨性。一是要果敢擔當。打擊違法用地是一塊硬骨頭，做好這項工作，所有領(lǐng)導干部都要不斷增強敢于擔當、勇于擔當、善于擔當?shù)牡讱夂湍憵?，面對違法用地監(jiān)管的重任和考驗，不當“甩手掌柜”，不“?；^”，勇于擔當、沖鋒在前；面對違法用地監(jiān)管的矛盾和問題，不當“老好人”，不“捂蓋子”，知難而進、克難攻堅；面對違法用地監(jiān)管的困難和挑戰(zhàn)，不搞“花架子”，不“混日子”，不屈不撓、愈戰(zhàn)愈勇。二是要合心合力?！耙恢ё闱蜿?，是個戰(zhàn)斗的整體，要各司其職、各自擔當，才能迎接挑戰(zhàn)、沖鋒陷陣”。為此，面對違法用地的嚴峻形勢，政府要充分發(fā)揮各部門之間的溝通協(xié)調(diào)作用，落實執(zhí)行違法用地共同監(jiān)管責任制、耕地保護共同責任制，建立健全政府組織，國土資源管理部門牽頭，公安、監(jiān)察、法院、建設(shè)、電力、安監(jiān)等部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）參加的聯(lián)動執(zhí)法制度，并不斷完善市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村三級長效管理機制，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）基層組織優(yōu)勢和工商、環(huán)保、衛(wèi)生、消防、稅務(wù)等部門的職能作用以及公、檢、法、司等政法部門的保駕護航作用。三是要固本強基。加強執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設(shè)，是做好國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的重要基礎(chǔ)。要把建立一支素質(zhì)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精湛、公正廉明、敢抓敢管的國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍作為提升執(zhí)法監(jiān)察水平的重要抓手，不斷加強對執(zhí)法監(jiān)察工作人員的思想教育和業(yè)務(wù)培訓，并選調(diào)一批年紀輕、素質(zhì)強、敢碰硬的同志充實到執(zhí)法監(jiān)察隊伍中，進一步提高執(zhí)法監(jiān)察的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。