機構編制工作實踐中的問題與對策

仝明金

一、存在的問題

機構編制管理是一個整體性的系統工程，影響這個系統運行的因素來自方方面面，有客觀的也有主觀的，反映到實際工作中，暴露出的問題也是多方面的，各地的情況也不盡相同。就菏澤市的實際情況來看，主要表現在以下幾個方面：

（一）供需矛盾突出

一方面，隨著經濟社會的發展，一些領域特別是公益事業亟待解決的機構編制問題日益增多；另一方面，現有的機構編制資源效用不高，編制緊缺、人員結構不合理等深層次問題逐步凸顯。正是基于諸多社會因素如社會分工、事業發展、人員需求的影響，從而導致了機構編制供需矛盾突出，其中還包括本位主義思想的影響。機構建了難撤，規格升了難降，職能定了難調，編制核了難收。職能弱化單位、甚至空殼單位占用了大量編制資源，財政花錢養了大批閑員，這一點在縣區尤其明顯。在干部任職年齡上，仍然延續著2000年機構改革的政策，到齡提前離崗導致干部隊伍“青黃不接”，基層單位“混編混崗”現象較為普遍。由于相當一部分編制被年齡偏大或從領導崗位上退下來并不再上崗的干部占用，只好從下屬企事業單位借用年輕干部幫助工作。占編的不做事，做事的沒有編。這種現象已經是見怪不怪。目前對機構編制供需矛盾的處理，各級編辦普遍缺少辦法。主要是編辦的權威性不夠，控制力不強，有些政策相互扯腿，編辦無力協調，疲于應付，工作常常陷入被動。

（二）條條干預嚴重

按照機構編制管理的有關規定，嚴禁上級業務部門以批項目、批資金、達標升級、考核評比等形式干預下級機構編制事項。但事實上，這種現象仍然普遍存在，并且這種干預往往是強勢的，造成的影響足以使機構編制管理機關改變思路，做出身不由己的決定。一些業務主管部門往往會利用手中掌握的項目、指標、資金對地方施加壓力，催逼下級政府設立對口機構或增加人員編制。有的單位利用檢查、驗收等多種機會迫使地方政府和機構編制部門就范。對下級工作的考核和升級達標，也往往以是否設立對口機構、是否保證人員編制為前提，從而導致一些“項目機構”、“達標機構”、“迎檢機構”順勢而生。還有一些單位為達到增設機構、增加編制、增加職數的目的，有意避開機構編制部門直接找有關領導做工作，反過來拿著領導的批示找編辦說事。有的領導從分管的工作考慮，樂于當說客，替分管的部門講情，對機構編制部門施加影響。這些影響使機構編制部門感到無所適從，陷入兩難境地，在一定程度上削弱了其職能。

（三）履行職能不到位

主要體現在，編辦的牽頭作用發揮不明顯，管理上受牽制，工作中有漏洞。在一些地方，編辦是三管三不管，管廟不管神、管編不管人、管職能不管運行。在機關事業單位進人方面，編制使用審核制度執行不到位，上級有文件、有規定，就是落實不好。人員出口不暢通，對減少人員情況，部門間協調溝通不到位，不能及時通報情況，沒有實現部門聯動。最直接的后果是無序進人、超編超計劃進人和超職數配備干部，再就是減人不報、造成吃空餉。

（四）管理缺乏剛性

某項工作要開展，就要設立一個機構，而且動輒要設為行政機構；如果行政機構不能設置，就要求設為財政撥款的事業機構。機構編制管理上多數是依據上級決定、領導意見，而不是法律的條文。加之一些基層的領導干部，頭腦中的機構編制意識淡薄，對機構編制法規不了解，就是了解了也不愿意執行。很多情況下，要求設機構、增編制的理由都很充分，就是不予設立的理由往往蒼白無力，最后不得不拿出“機構限額有限，不得突破”的規定，作為最后一道防線。機構設置如此，編制的分配使用也是如此。多幾個編制，少幾個編制，沒有一個明晰的界限，編制的最后確定，往往是經過一番討價還價的博弈之后相互妥協的結果。這就是目前普遍存在的機構編制管理的軟弱性。機構編制管理缺乏剛性還體現在監督檢查力度不夠，缺乏對違反機構編制紀律的制約機制，對違規問題的處理處罰不嚴，最多是黨紀、政紀處分，處理不到痛處，這也是一些地方在機構編制方面屢闖紅燈、敢闖紅燈的原因。

（五）自身建設短腿

這個問題已經成為制約機構編制工作的瓶頸問題。現在機構編制工作任務非常重，特別是下步職能轉變、機構改革、行政審批改革、事業單位改革，都是大事、難事。目前，市和縣區編辦的力量都均嚴重不足。市編辦幾個業務科室都是一兩個人在支撐著，一旦人員變動或者出現應急事項，就不能保證工作正常運轉。各縣區隊伍建設情況，更是令人堪憂。有的縣人手本來就不多，管用的人更少，還有不少新手，根本不能滿足工作需要。人手不足是一個方面，人員的業務熟練程度、能力水平也是一個問題。各縣區由于新手多，加上能力水平有限，工作中總是出現這樣那樣的問題。資料遺失、賬冊不全、數據不準等現象時有發生，談不上制度創新、管理創新，政策性調研更是無法正常開展，很難積極主動地給領導當好參謀，工作常常陷于被動應付狀態。

二、對策與建議

改革、監管、法制化是當前機構編制管理工作的三大任務。完善機構編制管理系統應當按照三位一體協調推進的工作格局，勾畫思路，確定目標。事實上，機構編制資源的依法配置和配置方案、配置效益的最大化，就是我們的終極目標。圍繞這一目標，需要做到“一強四抓”，即強自身、抓改革、抓管理、抓制度、抓服務。

（一）強自身

1、要明確職能定位。編辦是編委的辦事機構，擔負著推進改革和機構編制日常管理的職責。作為機構編制工作者，首先要對機構編制工作的基本工作職責和工作定位有明確的了解。只有找準工作定位，才能圍繞中心搞好服務，開展工作。要從鞏固政權建設的高度，研究機構編制部門的職能定位和工作取向。地方機構編制部門工作對象是黨政機關和事業單位，不同于一般的社會管理部門，更不同于具體的行政執行機構，。這些管理和服務的職責是配置執政資源、鞏固國家政權的基礎性工作。編辦要認真履職，在職責范圍內結合實際大膽地、創造性地開展各項工作。

2、要準確把握政策規定。政策規定是做好工作的前提和基礎，不能掌握政策規定，就無法正確開展工作。機構編制工作的政策規定比較多，原則性也很強。目前，主要的政策規定有以下幾個方面：黨政機構改革政策、事業單位改革政策、行政審批制度改革政策、機構編制管理政策、事業單位登記管理政策等。還有機構編制工作的基本程序規定，如集中統一領導、分級管理規定、機構編制審批程序、編制使用核準程序等。此外，各級各部門的“三定”規定及機構改革方案，無論是黨委、政府發文還是機構編制部門發文，都是規范性文件，具有法律效力，一定要堅決貫徹執行，不能作為一般的文件來對待。對機構編制工作的政策規定，不僅要掌握其現在的具體內容和要求，還要了解其歷史沿革，清楚其在不同時期的不同規定，明白其在不同歷史時期的差異，從而找到各項工作的內在聯系和規律。

3、要全面提升能力素質。下步，要加強對縣區的監督指導，把更多的精力放在縣區，推動縣區工作平衡開展。加強縣區編辦領導班子建設和人員隊伍建設，力爭能夠盡快補充一批業務骨干。要通過組織開展學習、教育、培訓活動，切實加強編辦隊伍能力建設。

（二）抓改革

改革是完善管理的重要手段，也為改進管理創造了條件。和以往的改革不一樣，新一輪的改革難度更大。這次改革涉及的職能轉變和行政審批制度改革緊密結合，隨著職能調整，清理下放大量行政許可事項，都要在改革方案中予以體現，更加細化、更加具體，更有可操作性。關于大部制的改革，中央的文件已經很明確，中等城市政府工作部門個數不超過32個，且不準設立部門管理機構。在整合職能的同時，整合機構的任務也很重。這些都需要機構編制部門早重視、早調研，在吃透上級精神的基礎上，結合實際來研究改革方案。只有方案科學了，組織實施起來才能減少麻煩，落實起來才能不出問題。

（三）抓管理

1、強化基礎管理。要建立完善機構編制管理的賬、卡、簿制度，及時準確反映機構編制各類信息，實現機構編制數、實有人員數等臺賬與實際配備相一致。圍繞打造“數字編制”、“陽光編制”，改進管理手段，加強電子政務建設，完善現有的機構編制網站、內網平臺和信息系統的功能，包括可以在網上實現信息交流、業務學習、政策咨詢、資料匯集、監督投訴、意見反饋等功能，從手工管理轉向利用現代化手段管理，實現機構編制管理業務網上受理、網上審批、網上監管。

2、強化剛性管理。隨著機構編制法制化建設的不斷推進，國務院、省政府和上級紀檢監察、機構編制部門相繼出臺了一批機構編制管理的法規、規章和政策文件，對機構編制管理以及對各類違紀行為處理作出了明確規定。要加大學習宣傳力度，通過網站和其它新聞媒體的廣泛宣傳，在全社會特別是各級領導干部中營造機構編制就是法規、機構編制必須依法管理的輿論氛圍。去年，機構編制政策法規列入黨政干部培訓內容，反映和效果很好，下步還要堅持住。從去年開始，各級都將機構編制管理列入科學發展綜合考核內容，其中機構編制違規率作為重要評分依據，編辦要在做好工作考核的同時，會同紀檢監察部門組織開展專項督查活動，對督查中發現的問題及時處理，該問責的堅決問責，切實維護機構編制紀律的嚴肅性。

3、強化科學管理。中央的精神非常明確，今后一個時期內，涉及機構編制事宜，只能在現有規模內進行調劑。圍繞只減不增的總要求，需要建立總量控制、有減有增、先減后增、多減少增的動態管理機制，不能只做加法，不做減法。原來機構編制管理是“一次定終身”，定了就動不了。現在來看，顯然不合適。隨著經濟社會的發展變化適時做出調整，有增有減，動態管理，才切合實際，才實事求是。對事業單位編制管理，下步還要從偏重抓數量管理轉向抓結構管理，根據事業單位社會功能和屬性，對不同類別事業單位按不同的編制結構進行管理，明確規定管理人員編制、專業技術人員編制的具體比例和數量，各單位要按規定的結構比例使用編制和配備人員。單位需要什么樣的人員就只能使用哪一類人員的編制，不能相互擠占，這樣可以有效地保證事業單位對專業人才的需求。

4、強化創新管理。根據經濟社會發展和形勢變化，對機構編制管理工作所暴露的問題，從體制機制上、從管理關鍵環節上入手，不斷創新管理辦法。探索建立機構編制重大事項事前評估、論證、聽證制度和事后公示制度，領導干部離任機構編制審計制度，以及機關后勤服務社會化的制度。將“以錢養人”的管理模式改變為“以錢養事”、政府購買服務的方式。對機構編制，既要批的科學、合理，但也不能“一批了之”，還要加強批后跟蹤管理。按原來的做法，對機構運行情況怎么樣，職能作用發揮的如何，編制用沒用，用了多少，都用到哪里很少再過問。其實機構編制審批只是第一道工序，更重要的是機構是否發揮了應有的作用，職能和編制的確定是否合適。因此應當改變這種“一批了之”的管理方式，將管理延伸，跟蹤掌握其運行情況。一方面檢驗當初的核定審批是否準確合適，另一方面準確地判定其實際需求，進而對其機構、編制進行調整。通過這種動態跟蹤管理，使單位機構、編制的確定和調整建立在比較科學、合理的基礎之上。

（四）抓制度

長期以來，由于相關法律法規不健全，機構編制管理隨意性較大，審批機構編制多數情況是憑經驗辦事，靠上下對照、左右比較。有些機構或編制的增加，看起來是完全按規定程序辦的，完全符合“規定”，但是否真正符合實際需要，機構編制資源的利用能否發揮最大效益，很值得研究。這些審批，有的可能是上級部門干預造成的；有的可能是需要照顧各種關系形成的。無論哪一種情況，都不符合法制化原則和要求。一些地方，還存在擅自或變相增設機構、機構升格、擴大編制、超編進人、超職數配備領導干部問題，導致機構編制管理失控。要解決這些問題，最根本的途徑和手段就是建立制度。對原來的制度要根據改革發展的新形勢，結合實際，不斷更新，不斷完善。在制度建設方面，要進行以下幾個方面的探索：

1、決策調研制度。減少事務、加強研究、當好參謀是機構編制部門職能定位的一項重要原則。要克服機構編制管理上的隨意性，必須健全決策調研制度，堅持調查研究，加強對重大改革、熱點難點問題的調研，加強機構編制工作理論研究，探索建立部門、專家、群眾相結合的調研決策機制。

2、決策咨詢制度。機構編制工作涉及各個行業、部門，領域寬泛，機構編制工作人員不可能樣樣精通。隨著經濟社會發展，各個部門的工作性質、工作職能都在不斷發展變化，機構編制工作人員也不可能事事知道。編辦的主要作用應當從傳統的那種親自制訂詳細的決策方案，轉移到對專家制定的各種方案進行擇優選用。可以利用機構編制管理研究會的有效運作，建立“外腦體系”，形成一個由專家組成的科學決策咨詢系統。

3、協調配合機制。機構編制管理系統與其它系統之間有工作中的銜接和交叉，需要建立一個和諧有效、運轉規范的協調配合機制，這是保證系統正常運行的必要條件。特別是在機關事業單位人員管理上，如何管好進口、暢通出口，需要多個部門的協調配合。

（五）抓服務

1、為改革發展大局服務。編辦應當轉變思路，從“管賬先生”的身份中解放出來，緊跟形勢發展，融入大局，搞好服務，真正發揮編辦在合理調配執政資源、建立服務型政府、構建高效科學的行政管理體制、促進社會事業發展等方面的職能作用。

2、為領導決策服務。編辦不僅要當好編委的辦事員、通信員，還要當好行政體制改革和機構編制管理的研究員，當好編委科學決策的參謀。

3、為部門單位服務。要轉變工作作風，立足服務推進工作，努力當好理順部門職責關系的協調員，當好機構改革實施中的戰斗員，當好部門單位的服務員。□作者系菏澤市編辦副主任 E：WJJ

關鍵詞：機構編制管理 職能履行 自身建設