公立高等職業學校法人治理結構探析

姜姝娟+梁秀榮+姜書彬

一、建立公立高等職業學校法人治理結構是構建現代職業教育體系的制度安排

公立高等職業學校法人治理結構研究是在事業單位改革和職業教育大發展的背景下提出的新課題。改革開放以來，我國高等職業教育發展迅速，在許多領域的制度建設中也比較超前。我國較早時候就提出了賦予公立高等學校法人地位。法人地位的確立，為公立高職學校走向自主辦學提供了法律平臺，也為其有效利用市場和社會資源推動職業教育發展提供了制度保障。

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出要“完善中國特色現代大學制度”，“完善治理結構”，“探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監督學校發展的長效機制。”公立高等學校的治理結構改革問題再次提出。2011年3月，中共中央、國務院下發《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，明確了事業單位改革方向，要求建立健全法人治理結構。2012年，山東省出臺的《關于加快建設適應經濟社會發展的現代職業教育體系的意見》也明確提出，要推進職業教育現代學校制度建設，建立行業、企業、科研機構、社會組織等參與的決策議事機制和合作治理制度，支持學校自主辦學。因此，建立公立職業學校法人治理結構已經成為構建現代職業教育體系的應有之義。

公立高等職業學校法人治理結構是指，各利益相關者在學校決策、執行、監督過程中，為實現職業院校公益目的而形成的一系列組織架構和制度安排。公立高等職業學校建立法人治理結構，既能夠促進政府職能轉變，又能夠推進職業教育健康發展。其重大意義主要表現在：一是有利于改革職業教育管理體制，實現政事分開。建立法人治理結構后，公立高職學校成為真正獨立的法人實體，自主管理，自我發展，有利于理順政府與學校的關系，推動行政主管部門加快職能轉變，減少對職業院校的微觀和直接管理，強化職業教育規劃和監督指導等職責，進一步落實學校法人自主權。二是有利于創新職業教育運行機制，提高職業教育公益服務質量和效率。建立法人治理結構后，學校法人自主權得到落實，有利于職業學校對自身的發展做出科學決策。理事會只管重大事項，校長自主負責學校具體運作，實際上是建立了職業教育決策與執行相對分離的運行機制。理事會成員集體決策，有利于職業教育決策科學，增強職業教育生機活力；校長自主運作，有利于提高學校運行效率，強化學校內部管理。三是有利于加強對公立職業院校的監管，強化其公益屬性。建立法人治理結構后，學校理事會是決策機構，理事會的構成又是“外部人”占多數，防止乃至杜絕“內部人”控制及其所帶來的一系列偏離職業教育公益目標的問題，就有了組織保障和制度保障。公立高等職業學校的內部制衡與外部監管相結合，可以有效規范學校運營和管理，確保職業教育公益目標的實現。因此，對于已經具有法人地位的公立高等職業學校，如何推動法人治理結構建設，成為當前迫切需要解決的問題。

二、國外公立職業學校法人治理結構實踐特點

為了社會公益目的，依靠政府力量向國民提供職業教育服務，已成為當代各國政府應盡的職責和基本義務。當前，德、英、美、日等西方發達國家存在大量由政府舉辦的公立職業學校，這些學校在服務對象、職責任務等方面與我國公立高等職業學校類似。由于各國法律制度、歷史傳統和風俗民情不同，國外公立職業學校的差異性較大，沒有一個統一的稱謂，但普遍建立了較完善的法人治理結構，具有以下幾個方面的特點：

一是法律強制規定。發達國家高度重視公益教育機構的治理問題，從立法的角度為公立職業院校建立法人治理結構提供了明確的法律依據，包括學校的組織架構、職責權限和人員構成等。如美國《非營利法人示范法》規定，每個非營利法人必須設立董事會。德國學校法規定，公立學校應設立學校聯席會議，一般由學校代表、家長代表、學生代表等組成，承擔向教育部門提名學校校長、校內重要事項決策等職責。

二是學校理事代表廣泛。國外公立職業學校的理事會（或董事會、管理委員會）是名副其實的決策機構。理事會作為不同利益相關者共同參與學校決策和監督的制度平臺，在其構成上盡量吸收社會各方面代表參加。一般來說，公立職業學校內部的教職工、學生家長代表是不可或缺的，有的還包括政府部門、社區和社會人士的代表；同時，堅持理事會中任何利益方不占優的原則，防止任何一方壟斷理事會的決策權，職業學校外部人員擔任的理事一般占多數。如德國慕尼黑某職業學校理事會由16人組成，其中社區代表4人、家長代表4人、教育部門代表4人、學校代表4人（校長1人、教師3人）。值得一提的是，國外公立職業學校的理事是社會公益職位，往往不從所擔任理事的學校領取作為理事的薪酬。

三是政府影響較大。國外公立職業學校由政府設立，為了達到監管的目的，防止學校管理者侵害公共利益，政府往往對學校理事會施加更大影響力，表現在：首先，政府擁有選派多名代表進入理事會的權利，但為了保證學校自主性，政府選派的理事也不完全是政府官員，而是根據不同職業學校理事會的專業技能要求，經過一定程序遴選產生。其次，學校理事會通過教育部門向政府負責。再次，政府對職業學校理事會的職責權限予以界定，并監管理事會運行。還有不少國家的政府要求，學校理事會的重大決策應向社會公眾公開，籍此提高公立職業學校決策的透明度和問責性。

四是治理模式多樣。公立職業學校法人治理結構是職業教育管理體制的重要內容，受各國法律制度、社會環境和學校規模等多方面因素的影響，其模式上也不盡相同，具體表現在：在名稱上，有的稱理事會，有的稱董事會，還有的稱管理委員會、校務委員會等。在規模上，有的理事會只有5-7人左右，有的則數十人不等。在架構上，一般是一個學校、一個理事會，但也有例外。如美國有些職業學校可以組成一個職教集團，在集團層面設置一個理事會，成員學校可不再設。

三、我國公立高等職業學校法人治理結構試點情況

2011年3月，中共中央、國務院印發了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，明確提出建立和完善事業單位法人治理結構的改革方向和原則要求。隨后，國務院辦公廳又專門印發了《關于建立健全事業單位法人治理結構的指導意見》，對事業單位法人治理結構的原則要求、組織架構和改革實施作出具體規定。按照中央精神，中央編辦進一步制定和出臺了事業單位法人治理結構建設工作方案和事業單位章程范本，指導試點單位建立規范的事業單位法人治理結構。目前，事業單位法人治理結構試點工作已在全國范圍內展開。部分省市選擇了公立高等職業學校作為法人治理結構試點，在職業教育管理體制改革中進行了探索，廣東、甘肅、貴州等地在高等職業教育法人治理結構試點工作中已經積累了一些經驗。

（一）試點概況

一是建立理事會，聘請相關政府部門、行業企業、學生家長代表、社會知名人士擔任理事。理事會為最高決策機構，并設立處理日常事務的常務理事會。有的理事會還下設監事會和專業委員會。監事會負責對學校運作情況進行監督。專業委員會按學校專業分設，為理事會提供決策咨詢和建議。理事會具有議事監督性質，并具有發展規劃、重大業務事項、監督學校財務運作，協調外部關系，吸收社會力量、資源參與辦學等職責。以廣東食品藥品職業學院為例，其理事會由58名理事組成，理事長1名，執行理事長1名，副理事長2名，副理事長兼監事會主席1名，常務理事10名，理事43名。理事會聘請鐘南山院士、廣東省人大副主任、原副省長等政府和社會知名人士擔任顧問；省衛生廳和省食品藥品監督管理局負責人擔任名譽理事長；學院黨委書記和院長為當然理事，擔任理事長和執行理事長；來自廣東省編辦、衛生廳、教育廳、省中醫藥管理局等多個行政部門代表和廣東省醫藥、食品等相關行業協會會長、眾多知名企業代表、其他院校代表、學生家長代表擔任常務理事和理事。理事會構成確保了相關利益者的訴求，促進了辦學質量提升，保證公益服務的最大化。

二是建立管理層，負責執行理事會的決策，全面負責教學科研與相關企業行業合作及其它行政事務。學校校長及其副職、財務負責人以及其它行政職能部門負責人組成行政管理層。校長為執行理事長，也是法定代表人、行政負責人。校長對理事會負責，參與理事會決策，定期向理事會匯報學校的運行管理狀況，接受理事會監督，財務負責人負責單位財務和審計工作，并對理事會負責。

三是有的學校還設立監事會，負責對財務、管理運作和理事會成員的履職情況進行監督。監事會成員由政府部門代表、學校紀檢人員、教職工代表、家長和行業代表組成。

四是建立與政府部門的關系處理機制。公立高等職業學校多為政府部門管理的事業單位，教育業務由教育部門指導，行業主管部門負責制定相關行業的發展規劃和公共政策，并委派理事參與理事會管理運作。理事會按照行業發展規劃和公共政策并結合學校實際情況，在職責范圍內對學校的重大事務進行審議或決議，并向主管部門反饋業務開展情況，接受監督管理。

（二）試點成效

試點院校通過試行法人治理結構，不斷吸收社會力量和資源參與辦學，積極探索緊密型和聯盟型成員合作模式，在合作辦學、“訂單”培養、率先探索建立現代職教體系（高職帶動中職）、境內外院校合作、技能培訓和鑒定、在職人員繼續教育、合作就業、合作科研、“雙師”團隊構建、合作制訂行業標準、合作共建實訓實習基地等方面建設取得了不錯的成效。廣東、甘肅的試點院校在法人治理結構框架下，合作成員以院校為依托，以職教集團為平臺，探索形成產學研聯動機制：以院校為依托，與境內外院校建立合作辦學機制；以院校及下屬二級學院、教學類直屬事業單位為依托，建立教學聯盟機制，實現資源共享；以院校為依托，建立聯盟型以及緊密型科技研發機制；依托科研、行業企業單位組織，有效銜接科技研發和產業體系，促進科研成果轉化推向市場，并形成市場反哺科研、教學的有效機制。

（三）改革遇到的問題

各地職業院校在建立法人治理結構試點中也遇到了一些問題：一是學校法人自主權落實不到位。公立高職學校法人治理結構的真正建立需要實現政事分開、管辦分離，讓學校擁有獨立自主權，包括用人權、工資分配權和資產處置權等。目前，有的主管部門和舉辦單位因思想擔憂、利益考慮等方面的原因，在政事分開、管辦分離方面推進力度不夠，導致有些試點職業院校的理事會決策自主權落實不到位。二是相關配套政策不完善。建立健全公立高等職業學校法人治理結構，與其他體制機制創新，比如取消高校行政級別、人事制度、收入分配制度、財政政策等方面的改革是相互促進、密不可分的，需要相關改革的支持和保障。三是外部理事代表性及公正性不夠。有的試點職業學校章程規定不完善，或者雖然建立了理事會，但仍受到主管部門過多干預，再加上推選方式缺少社會基礎和制度基礎等原因，導致外部理事代表性或公正性不夠，或者沒有代表服務對象的外部理事。同時，外部理事要承擔決策失誤責任，但大多職業學校缺乏相應制度約束，如何確保外部理事積極公正行使職權成為理事會建設的突出問題。

四、建立公立高等職業學校法人治理結構的對策建議

建立公立高等職業學校法人治理結構，應從職業學校的實際出發，在借鑒國外職業教育機構治理有益經驗的基礎上，緊緊圍繞激發職業教育活力和確保教育公益屬性這兩大目標，花大力氣理順兩方面關系：一方面是理順政府主管部門與公立職業學校的關系，明確主管部門對學校的管理主要是管政策、管規則、管監督，真正落實學校法人自主權，激發學校發展活力；另一方面是理順職業學校與服務對象的關系，在制度上保障人民群眾監管教育公益事業的權利和公平享受教育公益服務的權益。具體操作中，要把握好以下幾個方面：

一是明確理事會的決策地位，把政府主管部門對職業學校的具體管理職責交給學校理事會，進一步激發職業學校活力。建立法人治理結構之后，政府主管部門對學校的人、財、物、事的具體管理職責，應交給學校理事會。這樣既把轉變政府職能、推進管辦分開落到實處，又在制度上進一步落實了高職院校的法人地位，激發了職業學校的生機活力。

二是吸收職業學校外部人員參加理事會，擴大參與學校決策和監督的人員范圍，進一步規范學校行為，確保教育公益目標實現。國家舉辦職業教育的根本目的就是滿足人民群眾的教育服務需求，人民群眾的主體地位決定了人民群眾享有管理社會公益事業的權利。當前，由于缺乏明確規制、監管不力、信息不透明等原因，使一些學校成為謀求本單位利益、小團體利益的利益主載體。人民群眾對上學難上學貴問題反映強烈。職業教育服務對象和其他方面的代表參加學校理事會，直接參與職業學校決策，能夠從制度上有效遏制公立職業學校不合理的利益取向，確保職業教育公益目標的實現。

三是通過學校章程明確學校理事會和管理層的職責權限和運行規則，有效減少推諉扯皮，強化責任追究，實現公立高等職業學校的高效運轉。

建立公立高等職業學校法人治理結構，絕不能簡單地理解為只是在職業學校建立一個理事會就算完成了，它是上連事業單位管理體制、下連事業單位運行機制，上連教育管理體制、下連高校運行機制的一項重大改革，涉及法律制度、組織架構、權責劃分、運行規則和利益調整等諸多方面，是一個系統的制度安排。目前，試點工作起步不久，不少問題還沒有完全破題，有些做法還不成熟，需要我們深入研究，積極試點，逐步完善。□作者單位：煙臺職業學院 煙臺工貿技師學院 煙臺市編辦 E：ZLH

關鍵詞：公立高等職業學校 法人治理結構