依法行政語境下鄉鎮（街道）設“法制辦”的必要性與可行性

楊文杰

[摘要]鄉鎮（街道）設“法制辦”，目前只在少數省市試點，即使該模式的首創者浙江省臺州市也仍處于摸索階段。通過對臺州市鄉鎮依法行政狀況和依法行政能力的調研和分析，得出結論：在臺州市鄉鎮（街道）設法制辦是必要且可行的。但臺州市鄉鎮（街道）設法制辦也存在一些諸如經費保障不到位，工作正常運轉有困難；法制機構人員少、任務重、思想不穩；部分法制機構名存實亡，法制工作基本沒有開展、流于形式等問題。針對這些問題，政府應加強對法制工作的領導和保障，加大財政投入，把法制機構的費用列入財政預算；加大業務培訓和適當招聘法律人才，還可以借助律師事務所的力量等。需要注意的是，并不是所有的地區都適合在鄉鎮（街道）設法制辦，經濟欠發達，或鄉鎮轄區人口太少，或縣級法制辦力量太弱的地區，其鄉鎮（街道）不宜設置法制辦。

[關鍵詞]依法行政；鄉鎮（街道）法制辦；行政體制改革

[中圖分類號]D926.4 [文獻標志碼]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.01.010

依法治國、建設社會主義法治國家是我國的一項基本國策；依法行政、建設法治政府是我國政府改革的重要目標。而依法行政的重點和難點均在基層。作為我國最基層的一級政府——鄉鎮（街道）政府——其下設法制辦對推進政府依法行政有著重要作用。在這方面，浙江省臺州市在鄉鎮（街道）政府設法制辦所取得的良好效果即是明證。關于在鄉鎮（街道）設法制辦這一做法，目前只在少數省市試點，即便是試點省市也還處于摸索階段。這一創新性做法對依法行政是否必要、能否在全國進行推廣，目前國內還未見有學者對此進行研究，更沒有人基于實證調研對此做出學理闡釋。但是這個問題又確實非常重要，其研究將具有學理與實踐雙重意義。本文擬以臺州市的實踐為考察對象，采取法社會學的田野調查方法，通過對臺州市鄉鎮（街道）依法行政狀況和依法行政能力的調研和分析，得出結論：鄉鎮（街道）設法制辦是必要且可行的。這一研究具有很強的實踐與理論價值，它不僅有利于全面落實國務院的《全面推進依法行政實施綱要》《關于加強市縣政府依法行政的決定》和《關于加強法治政府建設的意見》，促進政府全面依法行政，也有利于完善法學研究方法，改變當前法學研究重規范分析、輕實證推演的弊端，更有可能促使臺州經驗在全國推開并上升為法律，形成制度。

一、問題的提出

1.依法行政的理論回顧

縱觀西方國家法治政府所走過的三四百年歷程，依法行政實踐在發展中變遷，在變遷中發展，經過幾百年實踐的積累沉淀，終于確立了依法行政這一普遍性理念。在大陸法系國家，依法行政的基本理念主要表現為法律優位、法律保留、比例原則、信賴保護原則等；在英美法系國家，依法行政的基本理念主要表現為越權無效、合理性原則、程序正當和不準翻供原則等。一旦這些基本理念在行政管理領域得以確立，依法行政就從一種理想追求變成了具體的制度和生動的實踐，并且隨著依法行政實踐的深入發展，這些基本理念又得到了進一步升華[1]，直至當代，甚至成為某些民族在某個階段的信仰[2]。在當代中國，依法治國、建設社會主義法治國家是一項基本國策，它是人們的共識，甚至是全民族的信仰。[3]我國法治政府的建設，同樣以依法行政理念的確立為先導。改革開放以來，特別是1996年我們黨確立依法治國的基本方略以來，我國行政法制建設取得了巨大進步。在政府和法學界的共同努力下，依據對中外依法行政實踐經驗的歸納和升華，提煉出了依法行政的基本理念，它包含合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責統一6個方面。這些理念，既是對西方國家依法行政實踐經驗的概括，也是對我國依法行政經驗的總結，集中體現了依法行政重在治官、治權的法制精神，高度濃縮了依法行政追求公正與效率的價值目標，它是指導與規范行政機關和公務員依法行政的信條。

2.鄉鎮（街道）政府依法行政的政策背景與實踐

在當代中國行政法學研究和行政法制改革實踐中，“依法行政”已成為一個使用頻率最高的關鍵詞。這一概念也是中國行政法學理論界和法律改革者在過去20多年法制改革進程中，在行政法制改革領域所獲得的一個“最大公約數”。從法制改革實踐來看，依法行政的提法，已從原來零散的、策略性的宣告，發展成為系統的、戰略性的政策闡述。改革開放30多年的歷史，對于政府從某種程度上說，正是一個不斷走向法治政府的歷程。特別是近年來，黨和政府一直致力于推進依法行政和法治政府建設。1997年，黨的十五大提出了建設社會主義法治國家的目標。1999年，國務院召開依法行政會議，頒布《全面推進依法行政決定》，當年“依法行政”被寫入憲法。2000年，國務院召開了全面推進依法行政工作會議。2004年，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，明確將依法行政的目標界定為建設法治政府。2008年，國務院做出《關于加強市縣政府依法行政的決定》，將依法行政的戰略表述進一步具體化。[4]2010年11月8日，國務院出臺《關于加強法治政府建設的意見》，指出當前和今后一個時期，要全面推進依法執政，提高政府公信力和執行力。2012年，黨的十八大更明確提出法治是治國理政的基本方式，應更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。至此，依法行政，已經成為中國落實行政法治、建設法治政府的根本路徑選擇。

在中國，上至中央政府（國務院），下至縣政府都設有法制辦并將其作為政府的直屬機構，法制辦在政府依法行政中起著重要作用。但依法行政重點在基層，難點也在基層。鄉鎮（街道）政府是我國最基層的一級政府，也是政府法制建設最薄弱的一級政府，我國法律并沒有規定在鄉鎮（街道）政府設法制辦，從而導致了鄉鎮（街道）政府在依法行政上的職能缺位。2002年，浙江省溫嶺市（臺州市下轄的縣級市）率先試點，在全市16個鄉鎮（街道）政府增設法制辦。鄉鎮（街道）政府法制機構設置模式是由各縣（市、區）編委下文在鄉鎮（街道）設立法制辦公室，與鄉鎮（街道）黨政辦公室或綜治辦公室合署辦公，不增加人員編制，不增加財政支出，人員由各鄉鎮（街道）自行調劑解決。法制辦主任由黨政辦公室或綜治辦公室主任兼任，人事任免權屬鄉鎮（街道）黨委，任命后報縣級組織部、人事局和法制辦備案，縣級政府法制辦負責業務指導。鄉鎮（街道）政府法制辦總的職責是對本鄉鎮（街道）的法制工作進行規劃、協調、監督、指導。具體來說，主要有起草審核規范性文件和政策措施，組織本鄉鎮依法行政工作，承辦本鄉鎮的聽證、復議、投訴和應訴賠償工作等。2010年8月28日，溫嶺市設鄉鎮（街道）法制辦入圍“首屆中國法治政府獎”并獲提名獎。在溫嶺市試點取得經驗的基礎上，從2003年開始這一做法在臺州市全面推廣。目前，臺州市133個鄉鎮（街道）都設立了法制辦公室，共有專兼職法制工作人員250多名。溫嶺這一創舉，解決了鄉鎮（街道）政府法制工作缺位、縣級法制工作向下延伸困難、鄉鎮法制工作者缺少發展空間等問題，調動了多方的積極性。實踐證明，鄉鎮（街道）政府法制機構在推動鄉鎮（街道）政府科學民主決策、依法行政、規范行政執法行為、推進權力公開透明運行等方面發揮了重要作用，取得了良好的效果。

二、調研方案的設計

1.研究思路

首先是確定研究對象，即在臺州市范圍內鄉鎮（街道）設法制辦這一現象，其次是通過閱讀相關文獻和了解實際情況，提出研究的具體方向及重點，并對研究內容及環節進行細化。本研究具體可以細化為3個子課題，分步驟進行研究，根據細化的結果設計出不同的研究方案。最后采用社會學分析方法進行調查研究，得出調研數據的統計學描述，進而得出結論和提出對策。具體如圖1所示。

圖1研究思路

2.研究步驟和目的

本研究分為3個子課題，按照如下三步來進行：第一步分析臺州市鄉鎮（街道）政府依法行政狀況；第二步對臺州市鄉鎮（街道）機關行政人員依法行政能力進行調研分析；第三步對鄉鎮（街道）設法制辦的必要性與可行性進行分析。這三個步驟是環環相扣、有機統一的。第一步的研究目的是論證鄉鎮（街道）政府在依法行政方面與國務院的要求是否相符，抑或存在哪些差距。第二步的研究目的是通過分析鄉鎮（街道）政府機關干部是否具備依法行政能力，有多少鄉鎮（街道）干部在法律的認知、遵守、執行方面是合格的，主要從法律人才的提供方面進行闡釋。這兩步都是分析田野調查取得的數據。第三步是基于前步的分析結果，論證依法行政語境下鄉鎮（街道）設法制辦的必要性與可行性。根據第一步的統計結果，如果當前鄉鎮（街道）政府依法行政狀況與國務院的要求不相符，就有必要設立法制辦以指導鄉鎮（街道）政府更好地依法行政。根據第二步的統計結果，分析鄉鎮（街道）干部是否具備合格的依法行政能力，從而論證鄉鎮（街道）政府設法制辦是否具有可行性。最后，通過這三步的研究，得出一些有益的啟示，希冀為鄉鎮（街道）設法制辦這一實踐創新在全國的推廣鋪平道路。

3.研究方法

本文采取4個相結合的研究方法。一是歷史與現實相結合。研究歷史是為了更好地認識現實，這樣有利于把握研究的系統性和關聯性。二是理論與實踐相結合。本課題采用理論聯系實際的方法，目的是使這一課題的研究更加貼近現實，更具有可操作性，避免理論與實踐脫節。研究中，不僅對目前實踐中存在的問題進行理論上的解釋，同時也把理論上的研究成果在實踐中加以驗證，從而使研究能同時立足于扎實的理論與實踐基礎之上。三是定性分析與定量分析相結合。課題組將在政府機關工作人員、人大代表、政協委員、普通群眾4類人群中做一些抽樣調查，開展定性、定量分析。定量分析包括確定假設、問卷設計、抽樣調查、統計分析和理論歸納5個部分，定性分析包括個別座談和小組座談、內容分析、歷史研究、觀察研究、比較研究和人類文化研究等。四是跨部門多學科相結合。過去的研究往往有范圍偏窄之嫌，廣度和深度均不夠，而本課題組有不同學科背景、不同工作性質的同志共同參與，可以從法哲學、法社會學、法政治學以及經濟學等多學科、多角度、多層面來進行交叉研究，希冀為臺州的法制建設提供可行性對策。

4.調研方案

（1）“臺州市鄉鎮（街道）機關依法行政狀況”的調研方案

調研樣本選擇。本次調研的樣本選擇分兩步進行：第一步根據人均GDP，在臺州市9個縣市區各選取2個鄉鎮（街道），其中1個是該縣市區人均GDP最高的鄉鎮（街道），另1個是人均GDP最低的鄉鎮（街道），對選取出來的18個鄉鎮（街道）進行調研，以考察其依法行政狀況；第二步，對每個樣本鄉鎮（街道）中相關人員進行訪談，發放50份問卷，并進行答卷指導。

調研的基本內容。依據國務院《全面推進依法行政實施綱要》《關于加強市縣政府依法行政的決定》和《關于加強法治政府建設的意見》3個文件的要求，擬定出以下9個方面的調研內容，即履行職責、科學決策、制度建設、規范執法、行政監督、化解矛盾、保障措施、學法考核及加強領導等。

調研的基本方法。采取問卷調查、座談和訪問相結合的方法。①問卷調查。問卷分為A、B卷，A問卷由鄉鎮（街道）機關行政人員填寫，每個鄉鎮（街道）發放50份；B問卷由所在鄉鎮（街道）的行政相對人、各級人大代表、政協委員填寫，每個鄉鎮（街道）也發放50份。按照9個調查內容的基本思路，經過反復論證，A問卷設計了24個問題，B問卷設計了15個問題。A問卷由各鄉鎮（街道）黨政辦公室負責發放與回收，B問卷由各鄉鎮（街道）鎮長（主任）負責聯系，其發放與回收由大學生村干部負責實施。②特定對象座談會。計劃舉辦7個特定人員的小型座談會，對象分別是縣市區級別的人大代表、縣市區級別的政協委員、企業老板、企業白領、工人、農民和弱勢群體人員（包括離退休人員、下崗待業人員、殘疾人員、外來務工人員等），目的是為了解決在問卷調查中反映得不夠充分和某些特殊群體的情況得不到針對性反映的問題。③專家訪談。在問卷和座談會調查的基礎上，本課題組計劃采訪幾位熟悉法律工作方面的專家（如各縣市區的法制辦主任）和有代表性的鄉鎮書記或鎮長，目的是就課題調研中某些帶有全局性、疑難性且尚需進一步搞清的問題進行調查了解和咨詢請教。最后，根據以上調查資料進行統計、研究，形成調研報告。

（2）“臺州市鄉鎮（街道）機關行政人員依法行政能力”的調研方案

調研樣本選擇與“臺州市鄉鎮（街道）機關依法行政狀況”調研方案相同。

調研的基本內容。關于機關行政人員依法行政能力的問卷設計，目前國內學術界對此研究不多，可見到的最具有借鑒性的當屬何修良的《依法行政能力》[5]，根據該書的觀點，結合本課題組成員的認知，我們認為依法行政能力至少應包括如下5個方面：法的認知能力；法的學習能力；法的遵守能力；依法行政決策力；依法行政執行力。考慮到是否具有脫產法律大專以上學歷也是衡量是否具有良好依法行政能力的一個重要因素，課題組在設計問卷的時候也增加了學歷這一選項。

調研的基本方法——問卷調查法。問卷圍繞上述5個方面的主題進行設計，初步形成32道題：法的認知能力、法的學習能力、法的遵守能力共30題，每一種能力各10道選擇題，每題10分；依法行政決策力、依法行政執行力共2題，采取論述題形式，以情景模擬式題型出現（此種題型在當前領導干部競聘上崗考卷中時常出現，例如“如果你是一個分管工業的副鎮長，市里規劃一重大項目落戶你鎮，3個月后工程必須上馬，但是項目區遇到大量民房拆遷問題，村民抗拒心理嚴重，你如何做出科學合法的決策，并依法進行拆遷？”），每題100分。然后從樣本鄉鎮（街道）中隨機抽取50名在編工作人員，由黨政辦公室負責組織考試。最后，根據問卷成績進行統計、研究，形成調研報告。

三、調研結果及分析

1.“臺州市鄉鎮（街道）機關依法行政狀況”的調研結果

本次調研共發放A、B問卷1 800份，收回有效問卷1 586份，有效問卷率88.11%。其中A問卷882份，有效問卷率98%；B問卷704份，有效問卷率78.22%。B問卷的有效問卷率相對比較低些，從某個層面上反映了行政相對人對依法行政不是很關注，這也是當前鄉鎮（街道）依法行政的實際狀況，說明群眾對政府在法治建設方面的滿意度只處于中上等，這與臺州市統計局2012年法治建設群眾滿意度調查的結果比較接近（見表1）。該調查結果顯示：廣大群眾對臺州市各縣市區法治建設總體印象良好，全市法治建設民意調查綜合得分平均為165.42（165.42換成百分比相當于82.5%，因為“法治建設群眾滿意度”由18項內容組成，每項單獨計分，18項內容匯總平均后為綜合得分，滿分為200分）。這也說明我們這次調研結果具有良好的信度和效度。

（1）調研對象的基本情況

性別和年齡結構：調研對象72.35%為男性，27.65%為女性；調研對象的年齡在28～55歲之間。

文化程度、專業類別和職業分布：A問卷調研對象的文化程度主要是中專和大專，二者共占9678%，其中第一學歷為法律本科的占0.46%，第一學歷為法律大專的占0.98%，第一學歷為法律中專的占2.68%；B問卷調研對象的文化程度主要是中專以下學歷，其行業分布較為均勻。

（2）依法行政狀況的具體數據

統計數據表明，對于鄉鎮（街道）行政機關是否“履行職責”這一項，A問卷中95.58%的鄉鎮（街道）機關人員認為鄉鎮（街道）政府已經較好地履行了職責，而B問卷中行政相對人這樣認為的占7926%；對于“科學決策”這一項，A問卷統計結果是89.67%的人認為鄉鎮（街道）行政機關做到了科學決策，B問卷的統計結果是71.34%的人這樣認為；對于“制度建設”這一項，A問卷統計結果是8312%的人認為制度建設相對完善；對于“規范執法”這一項，A問卷統計結果是71.15%的人認為當前鄉鎮（街道）干部能或基本能做到規范執法，B問卷的統計結果是61.36%的人這樣認為；對于“行政監督”這一項，A問卷統計結果是8276%的人認為當前上級政府、上級和本級人大和政協較好地履行了監督職能；對于“化解矛盾”這一項，A問卷統計結果是8967%的人認為能較好地及時地建立人民調解制度和信訪制度，從而有效地化解矛盾，B問卷的統計結果是68.76%的人這樣認為；對于“保障措施”這一項，A問卷統計的結果是68.96%的人認為有一定的保證措施來落實依法行政；對于“學法考核”這一項，A問卷統計結果是91.65%的人認為能及時按量地完成上級要求的相關法律的學習；對于“加強領導”（主要考察以下3個方面：行政首長承擔推進依法行政工作第一責任人的職責；政府應當建立依法行政報告制度；加強政府法制機構和隊伍建設）這一項，A問卷統計結果是46.21%的人認為當前領導比較重視鄉鎮的依法行政工作（見表2）。

2.“臺州市鄉鎮（街道）機關行政人員依法行政能力”的調研結果

本次調研共發放問卷900份，收回有效問卷890份，有效問卷率98.88%。

（1）調研對象的基本情況

性別和年齡結構：調查對象78.63%為男性，21.27%為女性；調研對象的年齡在29～53歲之間。

文化程度和專業類別：調研對象的文化程度主要是中專和大專學歷，二者共占93.12%，其中第一學歷為法律本科的占051%，第一學歷為法律大專的占0.86%，第一學歷為法律中專的占2.32%。

（2）依法行政能力的具體數據

“法的認知能力”采取閉卷考試，平均得分5643；“法的學習能力、法的遵守能力、依法行政決策力和依法行政執行力”采取開卷考試，調研對象可以帶紙質書籍進入考場，因為平時他們在行政過程中也是可以借助一些法律資料的，但是必須每人獨立完成。考試結果顯示，“法的認知能力”平均得分為5643，“法的學習能力”平均得分為92.18，“法的遵守能力”平均得分為90.32，“依法行政決策力”平均得分78.98，“依法行政執行力”平均得分為83.38。綜合5項指標后，“依法行政能力”平均得分為80.26。

3.調研結果分析

調研結果分析主要是利用調研所得的數據來論證臺州市范圍內鄉鎮（街道）設法制辦是否有必要、是否具有可行性。

（1）對臺州市鄉鎮（街道）設法制辦的必要性的實證分析

上述2個調研結果的統計數據顯示，臺州市鄉鎮（街道）設法制辦是必要的，對此我們可以從以下3個方面來分析論證。

其一，從“臺州市鄉鎮（街道）機關依法行政狀況”調研中我們回收B問卷704份，有效率僅為7822%，有效問卷率相對比較低，從某個層面上反映了行政相對人對依法行政不是很關注，這也是當前鄉鎮（街道）政府依法行政的實際狀況，即鄉鎮（街道）政府在依法行政方面還存在一定的不足，這就要求鄉鎮（街道）政府要繼續加強在依法行政方面的工作投入，必須設一個專門的法制機構來指導鄉鎮（街道）政府依法行政。鄉鎮（街道）設法制辦也是深化政治體制改革的必然要求。當前行政層級過多，行政效率低下，行政資源浪費，必須進行改革。那么如何對行政層級進行改革呢，目前撤區擴鎮的呼聲比較高，而擴鎮就必須強權，讓鄉鎮不再“委托執法”，從法律層面上給鄉鎮以各種執法權和各類獨立的相關職能，因而設法制辦是大勢所趨。

其二，從“臺州市鄉鎮（街道）機關依法行政狀況”A問卷調研對象文化程度和專業類別的調研數據及“臺州市鄉鎮（街道）機關行政人員依法行政能力” 調研對象文化程度和專業類別的調研數據可看出（見表3），鄉鎮（街道）機關行政人員中第一學歷是法律專業的人員非常少，原因不外乎2點：一是鄉鎮（街道）很少招聘法律本科人才；二是鄉鎮（街道）沒有專門的法制機構，法律本科人才即使被招錄，也會因為不能做本專業工作而心生不滿，最終選調出去。這對鄉鎮（街道）機關依法開展行政工作很不利。故今后鄉鎮（街道）人力資源部門工作的重點是招聘3—5名法律專業本科畢業生，而設置法制辦就是一個很好的平臺，能把法律人才充實到基層政府，更好地推進鄉鎮（街道）政府依法行政。

其三，“臺州市鄉鎮（街道）機關依法行政狀況”A問卷統計結果顯示，臺州市鄉鎮（街道）機關依法行政率平均為79.86%，B問卷統計結果顯示，臺州市鄉鎮（街道）機關依法行政率平均為7018%，二者平均為75.02%。調研發現，鄉鎮（街道）機關在依法行政方面還存在著一些問題，如職責的缺位和履行不當；決策的不透明、不科學；疏于制度建設，熱衷于人治模式；執法不規范，互相扯皮，甚至消極怠工；行政監督不力，事前監督缺位，未形成預防機制，追求懲罰式的事后監督；對學法熱情不高，流于形式，好走過場；一把手對法制建設重視不夠等。以上問題雖然不普遍，但是畢竟存在，這說明為加強法制建設有必要增設專門性的法制機構，以指導并服務于鄉鎮（街道）政府的依法行政。此外，從臺州市統計局獲得信息，2012年臺州市各縣（市、區）法治建設群眾滿意度為165.42分，換算成百分比相當于82.5%。浙江省杭州市余杭區曾發布2008年度“法治指數”，得分為71.84，專家稱這個得分不是很高，浙江省的法治建設還有很多工作可做。[6]不管是7502%還是82.5%，都是中等偏上的成績，離真正建成100%的法治政府、法治浙江還有很大距離，鄉鎮（街道）政府在依法行政上還有很多工作要做，如設一個專門的法制機構，不僅有利于鄉鎮（街道）政府依法行政，提高群眾的法治滿意度，更有利于中國法制現代化建設。需要指出的是，對鄉鎮（街道）政府設法制辦的必要性進行規范分析，不是本研究的重點，因為這方面的論述已經很多了，常見觀點有：我國改革開放和社會主義現代化建設已進入新的歷史時期，隨著經濟社會快速發展，一些深層次的矛盾和問題逐步顯現，人民群眾的民主法制意識和政治參與積極性日益提高，維護自身合法權益的要求日益強烈等，這些都對政府工作提出了更高的要求，需要進一步提高依法行政水平。鄉鎮（街道）政府是我國政權體系中最基層的政權單位，是依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經常、聯系最直接、交往最廣泛。因此，依法行政重點在基層，難點也在基層。鄉鎮（街道）政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設的整體進程。按照“適當下移行政執法重心，減少行政執法層次”的要求，臺州市委、市政府出臺了《關于推進鄉鎮管理體制改革的若干意見》，要求以委托執法和協助執法等形式，逐步落實鄉鎮行政執法的應有事權，強化鄉鎮政府的執法職權和責任。有鑒于此，臺州市在鄉鎮（街道）政府設立法制辦是完全必要的。

（2）對臺州市鄉鎮（街道）設法制辦的可行性實證分析

鄉鎮（街道）政府設法制辦需要考慮法律人才因素，根據實際經驗，在財政支付和編制解決的情況下，還必須有二三名具有法律專業背景或具備一定法律知識和法律能力的人才，才能保證一個法制機構的正常運轉。根據表3所示的臺州市鄉鎮（街道）機關行政人員的文化程度及法律專業背景情況統計，各鄉鎮還是有一定比例的法律人才，雖然比例很低，但是每一個鄉鎮基本上有2名左右法律中專以上的工作人員，這是法制辦組成人員的基礎。另外從依法行政能力的具體指數來看，鄉鎮機關行政人員雖然法律的認知能力的分數不及格（56.43分），但是他們學習法律的能力還是優秀的（92.8分），依法行政能力平均得分為80.26，這表明他們中的絕大部分人轉行做法制工作也是可以勝任的，故從人員角度分析，設法制辦是可行的。即便是某個鄉鎮（街道）真的是法律人才奇缺，那也不難解決，現在法律本科生、研究生城市就業前景一般，很容易招聘到優秀的法律專業人才充實到基層法制工作人員隊伍中。

根據臺州市鄉鎮（街道）法制辦建設情況調研報告，臺州市在不增加機構和人員編制的情況下，在全市133個鄉鎮（街道）都設立了法制辦公室，同黨政辦公室合署辦公，共有專兼職法制工作人員250多名。據統計，2008—2012年，全市鄉鎮（街道）法制辦公室共審核規范性文件和政策性措施2 797件，審核具體行政行為7 827件，承辦行政復議案件46件，承辦行政應訴案件193件，開展行政執法監督檢查1 449次，參與調解各類糾紛 9 694 次，開展法制宣傳教育7 246次，開展法律咨詢174 614人次，向鄉鎮政府（街道辦事處）提出法律意見建議 1 630 件次（見表4）。

經過10多年的實踐，臺州市鄉鎮（街道）法制辦為促進當地經濟社會發展和推進依法行政等做了大量卓有成效的工作，發揮了積極作用，取得了初步的成效。它不僅促進了基層政府的依法行政，還促進了基層和諧社會建設，更促進了政府法制工作在基層的落實。由此可見，臺州市在鄉鎮（街道）設法制辦是可行的。

四、兩點思考

綜上所述，鄉鎮（街道）政府設法制辦在臺州不僅是必要的，而且是可行的。但這畢竟是一種嘗試，仍然存在不足之處，需要進一步思考和完善。

1.臺州市鄉鎮（街道）法制辦目前存在的問題與解決對策

通過以上實證分析得出如下結論：臺州市鄉鎮（街道）政府設立法制辦是必要的，也是可行的。這并不表明臺州市這個試點完全成功了，不存在任何問題了。由于臺州市鄉鎮（街道）法制辦是在“三不”（不增加人員編制、不增加財政支出和不增加機構）指導思想下成立的，與黨政辦公室合署辦公，其實就是多掛個牌子而己，這就導致了當前有一大部分鄉鎮（街道）法制辦存在如下問題：經費保障不到位，工作正常運轉有困難；法制辦人員少、任務重、思想不穩；部分法制辦名存實亡，法制工作基本沒有開展、流于形式。[7]這種現狀嚴重影響了鄉鎮（街道）法制辦的正常運行。要解決這個問題，可以從下面3個方面入手。首先，針對經費不到位問題，政府應加強對法制工作的領導和保障，加大財政投入，把法制辦的費用列入財政預算。其次，針對法制辦專職人員少、具備法律專業背景的人更少、持有司法資格證的法制人員基本沒有的現象，建議將鄉鎮（街道）政府法制辦的設置，納入鄉鎮（街道）機構改革的“三定”編制計劃范圍，將鄉鎮（街道）政府法制辦作為鄉鎮（街道）內設機構予以明確，核定行政編制2人或3人。但是這個方案不具有可行性，因為很多鄉鎮（街道）人口僅一兩萬人，設立一個具有2人或3人編制的法制機構不切實際。最根本的途徑就是借行政體制改革的東風，根據相關原則，三四個鄉鎮合并成一個中心鎮，人口基數在15萬左右，合并前每個鄉鎮法制辦如果有一兩個專職法制員，那合并后的中心鎮就有專職法制員3～6個，這就從根本上解決了人員不足的問題。針對法制人員法律素質低的問題，加大業務培訓和適當招聘法律人才即可。最后，即使解決了上面存在的問題，鄉鎮（街道）法制辦的力量還是相對弱小，依然不能完全勝任指導服務鄉鎮（街道）政府依法行政這個角色。實踐中比較好的解決方案就是與當地的知名律師事務所合作，聘請它們為鄉鎮（街道）政府的法律顧問單位，借助它們的力量解決一些法律疑難問題。在這方面，臺州市路橋區新橋鎮和螺洋街道正在進行實踐。由于律師事務所是免費為鄉鎮政府提供法律服務的，這樣鄉鎮政府節省了財政開支，而律師事務所也提高了聲譽，從而實現了雙贏。

2.鄉鎮（街道）設法制辦這一模式能否在全國推廣

從調研數據的分析可知，在臺州市各鄉鎮（街道）設法制辦是必要的，也是可行的，這個成功的經驗是否具有普適性，全國的鄉鎮（街道）是否都可以設置法制辦呢？這還要作具體分析。雖然已經有部分省市借鑒了臺州市的經驗在本地鄉鎮（街道）設法制辦，例如江蘇省，但是并不是所有的地區都適用“臺州模式”。多數實踐者認為：經濟欠發達、或鄉鎮轄區人口太少、或縣級法制辦力量太弱的地方，不宜在鄉鎮（街道）一級政府設立法制辦；應隨著行政體制改革的不斷深入，根據鄉鎮（街道）經濟發達程度、轄區人口及本地區法制人才的儲備等情況，分地區、分步驟穩步推進。

[參考文獻]

[1]

袁曙宏.法治規律與中國國情創造性結合的藍本——論《全面推進依法行政實施綱要》的理論精髓 [J].中國法學，2004（4）：3.

[2][美]伯爾曼.法律與宗教[M].梁治平，譯.北京：中國政法大學出版社，2003.

[3]馮象.木腿正義[M].廣州：中山大學出版社，1999：8.

[4]王錫鋅.依法行政的合法化邏輯及其現實情境[J].中國法學，2008（5）：63.

[5]何修良.依法行政能力[M].北京：人民出版社，2005.

[6]新華網.杭州余杭“法治指數”再出爐“分數不高很正常”[EB/OL].（2009-07-22）[2013-12-01].http：//news.qq.com/a/20090722/000633.htm.

[7]宋飛.省級以下法制機構在政府工作中的定位及其思考[EB/OL].（2007-08-22）[2013-12-01].http：//article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp？ArticleID=46485.

其三，“臺州市鄉鎮（街道）機關依法行政狀況”A問卷統計結果顯示，臺州市鄉鎮（街道）機關依法行政率平均為79.86%，B問卷統計結果顯示，臺州市鄉鎮（街道）機關依法行政率平均為7018%，二者平均為75.02%。調研發現，鄉鎮（街道）機關在依法行政方面還存在著一些問題，如職責的缺位和履行不當；決策的不透明、不科學；疏于制度建設，熱衷于人治模式；執法不規范，互相扯皮，甚至消極怠工；行政監督不力，事前監督缺位，未形成預防機制，追求懲罰式的事后監督；對學法熱情不高，流于形式，好走過場；一把手對法制建設重視不夠等。以上問題雖然不普遍，但是畢竟存在，這說明為加強法制建設有必要增設專門性的法制機構，以指導并服務于鄉鎮（街道）政府的依法行政。此外，從臺州市統計局獲得信息，2012年臺州市各縣（市、區）法治建設群眾滿意度為165.42分，換算成百分比相當于82.5%。浙江省杭州市余杭區曾發布2008年度“法治指數”，得分為71.84，專家稱這個得分不是很高，浙江省的法治建設還有很多工作可做。[6]不管是7502%還是82.5%，都是中等偏上的成績，離真正建成100%的法治政府、法治浙江還有很大距離，鄉鎮（街道）政府在依法行政上還有很多工作要做，如設一個專門的法制機構，不僅有利于鄉鎮（街道）政府依法行政，提高群眾的法治滿意度，更有利于中國法制現代化建設。需要指出的是，對鄉鎮（街道）政府設法制辦的必要性進行規范分析，不是本研究的重點，因為這方面的論述已經很多了，常見觀點有：我國改革開放和社會主義現代化建設已進入新的歷史時期，隨著經濟社會快速發展，一些深層次的矛盾和問題逐步顯現，人民群眾的民主法制意識和政治參與積極性日益提高，維護自身合法權益的要求日益強烈等，這些都對政府工作提出了更高的要求，需要進一步提高依法行政水平。鄉鎮（街道）政府是我國政權體系中最基層的政權單位，是依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經常、聯系最直接、交往最廣泛。因此，依法行政重點在基層，難點也在基層。鄉鎮（街道）政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設的整體進程。按照“適當下移行政執法重心，減少行政執法層次”的要求，臺州市委、市政府出臺了《關于推進鄉鎮管理體制改革的若干意見》，要求以委托執法和協助執法等形式，逐步落實鄉鎮行政執法的應有事權，強化鄉鎮政府的執法職權和責任。有鑒于此，臺州市在鄉鎮（街道）政府設立法制辦是完全必要的。

（2）對臺州市鄉鎮（街道）設法制辦的可行性實證分析

鄉鎮（街道）政府設法制辦需要考慮法律人才因素，根據實際經驗，在財政支付和編制解決的情況下，還必須有二三名具有法律專業背景或具備一定法律知識和法律能力的人才，才能保證一個法制機構的正常運轉。根據表3所示的臺州市鄉鎮（街道）機關行政人員的文化程度及法律專業背景情況統計，各鄉鎮還是有一定比例的法律人才，雖然比例很低，但是每一個鄉鎮基本上有2名左右法律中專以上的工作人員，這是法制辦組成人員的基礎。另外從依法行政能力的具體指數來看，鄉鎮機關行政人員雖然法律的認知能力的分數不及格（56.43分），但是他們學習法律的能力還是優秀的（92.8分），依法行政能力平均得分為80.26，這表明他們中的絕大部分人轉行做法制工作也是可以勝任的，故從人員角度分析，設法制辦是可行的。即便是某個鄉鎮（街道）真的是法律人才奇缺，那也不難解決，現在法律本科生、研究生城市就業前景一般，很容易招聘到優秀的法律專業人才充實到基層法制工作人員隊伍中。

根據臺州市鄉鎮（街道）法制辦建設情況調研報告，臺州市在不增加機構和人員編制的情況下，在全市133個鄉鎮（街道）都設立了法制辦公室，同黨政辦公室合署辦公，共有專兼職法制工作人員250多名。據統計，2008—2012年，全市鄉鎮（街道）法制辦公室共審核規范性文件和政策性措施2 797件，審核具體行政行為7 827件，承辦行政復議案件46件，承辦行政應訴案件193件，開展行政執法監督檢查1 449次，參與調解各類糾紛 9 694 次，開展法制宣傳教育7 246次，開展法律咨詢174 614人次，向鄉鎮政府（街道辦事處）提出法律意見建議 1 630 件次（見表4）。

經過10多年的實踐，臺州市鄉鎮（街道）法制辦為促進當地經濟社會發展和推進依法行政等做了大量卓有成效的工作，發揮了積極作用，取得了初步的成效。它不僅促進了基層政府的依法行政，還促進了基層和諧社會建設，更促進了政府法制工作在基層的落實。由此可見，臺州市在鄉鎮（街道）設法制辦是可行的。

四、兩點思考

綜上所述，鄉鎮（街道）政府設法制辦在臺州不僅是必要的，而且是可行的。但這畢竟是一種嘗試，仍然存在不足之處，需要進一步思考和完善。

1.臺州市鄉鎮（街道）法制辦目前存在的問題與解決對策

通過以上實證分析得出如下結論：臺州市鄉鎮（街道）政府設立法制辦是必要的，也是可行的。這并不表明臺州市這個試點完全成功了，不存在任何問題了。由于臺州市鄉鎮（街道）法制辦是在“三不”（不增加人員編制、不增加財政支出和不增加機構）指導思想下成立的，與黨政辦公室合署辦公，其實就是多掛個牌子而己，這就導致了當前有一大部分鄉鎮（街道）法制辦存在如下問題：經費保障不到位，工作正常運轉有困難；法制辦人員少、任務重、思想不穩；部分法制辦名存實亡，法制工作基本沒有開展、流于形式。[7]這種現狀嚴重影響了鄉鎮（街道）法制辦的正常運行。要解決這個問題，可以從下面3個方面入手。首先，針對經費不到位問題，政府應加強對法制工作的領導和保障，加大財政投入，把法制辦的費用列入財政預算。其次，針對法制辦專職人員少、具備法律專業背景的人更少、持有司法資格證的法制人員基本沒有的現象，建議將鄉鎮（街道）政府法制辦的設置，納入鄉鎮（街道）機構改革的“三定”編制計劃范圍，將鄉鎮（街道）政府法制辦作為鄉鎮（街道）內設機構予以明確，核定行政編制2人或3人。但是這個方案不具有可行性，因為很多鄉鎮（街道）人口僅一兩萬人，設立一個具有2人或3人編制的法制機構不切實際。最根本的途徑就是借行政體制改革的東風，根據相關原則，三四個鄉鎮合并成一個中心鎮，人口基數在15萬左右，合并前每個鄉鎮法制辦如果有一兩個專職法制員，那合并后的中心鎮就有專職法制員3～6個，這就從根本上解決了人員不足的問題。針對法制人員法律素質低的問題，加大業務培訓和適當招聘法律人才即可。最后，即使解決了上面存在的問題，鄉鎮（街道）法制辦的力量還是相對弱小，依然不能完全勝任指導服務鄉鎮（街道）政府依法行政這個角色。實踐中比較好的解決方案就是與當地的知名律師事務所合作，聘請它們為鄉鎮（街道）政府的法律顧問單位，借助它們的力量解決一些法律疑難問題。在這方面，臺州市路橋區新橋鎮和螺洋街道正在進行實踐。由于律師事務所是免費為鄉鎮政府提供法律服務的，這樣鄉鎮政府節省了財政開支，而律師事務所也提高了聲譽，從而實現了雙贏。

2.鄉鎮（街道）設法制辦這一模式能否在全國推廣

從調研數據的分析可知，在臺州市各鄉鎮（街道）設法制辦是必要的，也是可行的，這個成功的經驗是否具有普適性，全國的鄉鎮（街道）是否都可以設置法制辦呢？這還要作具體分析。雖然已經有部分省市借鑒了臺州市的經驗在本地鄉鎮（街道）設法制辦，例如江蘇省，但是并不是所有的地區都適用“臺州模式”。多數實踐者認為：經濟欠發達、或鄉鎮轄區人口太少、或縣級法制辦力量太弱的地方，不宜在鄉鎮（街道）一級政府設立法制辦；應隨著行政體制改革的不斷深入，根據鄉鎮（街道）經濟發達程度、轄區人口及本地區法制人才的儲備等情況，分地區、分步驟穩步推進。

[參考文獻]

[1]

袁曙宏.法治規律與中國國情創造性結合的藍本——論《全面推進依法行政實施綱要》的理論精髓 [J].中國法學，2004（4）：3.

[2][美]伯爾曼.法律與宗教[M].梁治平，譯.北京：中國政法大學出版社，2003.

[3]馮象.木腿正義[M].廣州：中山大學出版社，1999：8.

[4]王錫鋅.依法行政的合法化邏輯及其現實情境[J].中國法學，2008（5）：63.

[5]何修良.依法行政能力[M].北京：人民出版社，2005.

[6]新華網.杭州余杭“法治指數”再出爐“分數不高很正常”[EB/OL].（2009-07-22）[2013-12-01].http：//news.qq.com/a/20090722/000633.htm.

[7]宋飛.省級以下法制機構在政府工作中的定位及其思考[EB/OL].（2007-08-22）[2013-12-01].http：//article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp？ArticleID=46485.

其三，“臺州市鄉鎮（街道）機關依法行政狀況”A問卷統計結果顯示，臺州市鄉鎮（街道）機關依法行政率平均為79.86%，B問卷統計結果顯示，臺州市鄉鎮（街道）機關依法行政率平均為7018%，二者平均為75.02%。調研發現，鄉鎮（街道）機關在依法行政方面還存在著一些問題，如職責的缺位和履行不當；決策的不透明、不科學；疏于制度建設，熱衷于人治模式；執法不規范，互相扯皮，甚至消極怠工；行政監督不力，事前監督缺位，未形成預防機制，追求懲罰式的事后監督；對學法熱情不高，流于形式，好走過場；一把手對法制建設重視不夠等。以上問題雖然不普遍，但是畢竟存在，這說明為加強法制建設有必要增設專門性的法制機構，以指導并服務于鄉鎮（街道）政府的依法行政。此外，從臺州市統計局獲得信息，2012年臺州市各縣（市、區）法治建設群眾滿意度為165.42分，換算成百分比相當于82.5%。浙江省杭州市余杭區曾發布2008年度“法治指數”，得分為71.84，專家稱這個得分不是很高，浙江省的法治建設還有很多工作可做。[6]不管是7502%還是82.5%，都是中等偏上的成績，離真正建成100%的法治政府、法治浙江還有很大距離，鄉鎮（街道）政府在依法行政上還有很多工作要做，如設一個專門的法制機構，不僅有利于鄉鎮（街道）政府依法行政，提高群眾的法治滿意度，更有利于中國法制現代化建設。需要指出的是，對鄉鎮（街道）政府設法制辦的必要性進行規范分析，不是本研究的重點，因為這方面的論述已經很多了，常見觀點有：我國改革開放和社會主義現代化建設已進入新的歷史時期，隨著經濟社會快速發展，一些深層次的矛盾和問題逐步顯現，人民群眾的民主法制意識和政治參與積極性日益提高，維護自身合法權益的要求日益強烈等，這些都對政府工作提出了更高的要求，需要進一步提高依法行政水平。鄉鎮（街道）政府是我國政權體系中最基層的政權單位，是依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經常、聯系最直接、交往最廣泛。因此，依法行政重點在基層，難點也在基層。鄉鎮（街道）政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設的整體進程。按照“適當下移行政執法重心，減少行政執法層次”的要求，臺州市委、市政府出臺了《關于推進鄉鎮管理體制改革的若干意見》，要求以委托執法和協助執法等形式，逐步落實鄉鎮行政執法的應有事權，強化鄉鎮政府的執法職權和責任。有鑒于此，臺州市在鄉鎮（街道）政府設立法制辦是完全必要的。

（2）對臺州市鄉鎮（街道）設法制辦的可行性實證分析

鄉鎮（街道）政府設法制辦需要考慮法律人才因素，根據實際經驗，在財政支付和編制解決的情況下，還必須有二三名具有法律專業背景或具備一定法律知識和法律能力的人才，才能保證一個法制機構的正常運轉。根據表3所示的臺州市鄉鎮（街道）機關行政人員的文化程度及法律專業背景情況統計，各鄉鎮還是有一定比例的法律人才，雖然比例很低，但是每一個鄉鎮基本上有2名左右法律中專以上的工作人員，這是法制辦組成人員的基礎。另外從依法行政能力的具體指數來看，鄉鎮機關行政人員雖然法律的認知能力的分數不及格（56.43分），但是他們學習法律的能力還是優秀的（92.8分），依法行政能力平均得分為80.26，這表明他們中的絕大部分人轉行做法制工作也是可以勝任的，故從人員角度分析，設法制辦是可行的。即便是某個鄉鎮（街道）真的是法律人才奇缺，那也不難解決，現在法律本科生、研究生城市就業前景一般，很容易招聘到優秀的法律專業人才充實到基層法制工作人員隊伍中。

根據臺州市鄉鎮（街道）法制辦建設情況調研報告，臺州市在不增加機構和人員編制的情況下，在全市133個鄉鎮（街道）都設立了法制辦公室，同黨政辦公室合署辦公，共有專兼職法制工作人員250多名。據統計，2008—2012年，全市鄉鎮（街道）法制辦公室共審核規范性文件和政策性措施2 797件，審核具體行政行為7 827件，承辦行政復議案件46件，承辦行政應訴案件193件，開展行政執法監督檢查1 449次，參與調解各類糾紛 9 694 次，開展法制宣傳教育7 246次，開展法律咨詢174 614人次，向鄉鎮政府（街道辦事處）提出法律意見建議 1 630 件次（見表4）。

經過10多年的實踐，臺州市鄉鎮（街道）法制辦為促進當地經濟社會發展和推進依法行政等做了大量卓有成效的工作，發揮了積極作用，取得了初步的成效。它不僅促進了基層政府的依法行政，還促進了基層和諧社會建設，更促進了政府法制工作在基層的落實。由此可見，臺州市在鄉鎮（街道）設法制辦是可行的。

四、兩點思考

綜上所述，鄉鎮（街道）政府設法制辦在臺州不僅是必要的，而且是可行的。但這畢竟是一種嘗試，仍然存在不足之處，需要進一步思考和完善。

1.臺州市鄉鎮（街道）法制辦目前存在的問題與解決對策

通過以上實證分析得出如下結論：臺州市鄉鎮（街道）政府設立法制辦是必要的，也是可行的。這并不表明臺州市這個試點完全成功了，不存在任何問題了。由于臺州市鄉鎮（街道）法制辦是在“三不”（不增加人員編制、不增加財政支出和不增加機構）指導思想下成立的，與黨政辦公室合署辦公，其實就是多掛個牌子而己，這就導致了當前有一大部分鄉鎮（街道）法制辦存在如下問題：經費保障不到位，工作正常運轉有困難；法制辦人員少、任務重、思想不穩；部分法制辦名存實亡，法制工作基本沒有開展、流于形式。[7]這種現狀嚴重影響了鄉鎮（街道）法制辦的正常運行。要解決這個問題，可以從下面3個方面入手。首先，針對經費不到位問題，政府應加強對法制工作的領導和保障，加大財政投入，把法制辦的費用列入財政預算。其次，針對法制辦專職人員少、具備法律專業背景的人更少、持有司法資格證的法制人員基本沒有的現象，建議將鄉鎮（街道）政府法制辦的設置，納入鄉鎮（街道）機構改革的“三定”編制計劃范圍，將鄉鎮（街道）政府法制辦作為鄉鎮（街道）內設機構予以明確，核定行政編制2人或3人。但是這個方案不具有可行性，因為很多鄉鎮（街道）人口僅一兩萬人，設立一個具有2人或3人編制的法制機構不切實際。最根本的途徑就是借行政體制改革的東風，根據相關原則，三四個鄉鎮合并成一個中心鎮，人口基數在15萬左右，合并前每個鄉鎮法制辦如果有一兩個專職法制員，那合并后的中心鎮就有專職法制員3～6個，這就從根本上解決了人員不足的問題。針對法制人員法律素質低的問題，加大業務培訓和適當招聘法律人才即可。最后，即使解決了上面存在的問題，鄉鎮（街道）法制辦的力量還是相對弱小，依然不能完全勝任指導服務鄉鎮（街道）政府依法行政這個角色。實踐中比較好的解決方案就是與當地的知名律師事務所合作，聘請它們為鄉鎮（街道）政府的法律顧問單位，借助它們的力量解決一些法律疑難問題。在這方面，臺州市路橋區新橋鎮和螺洋街道正在進行實踐。由于律師事務所是免費為鄉鎮政府提供法律服務的，這樣鄉鎮政府節省了財政開支，而律師事務所也提高了聲譽，從而實現了雙贏。

2.鄉鎮（街道）設法制辦這一模式能否在全國推廣

從調研數據的分析可知，在臺州市各鄉鎮（街道）設法制辦是必要的，也是可行的，這個成功的經驗是否具有普適性，全國的鄉鎮（街道）是否都可以設置法制辦呢？這還要作具體分析。雖然已經有部分省市借鑒了臺州市的經驗在本地鄉鎮（街道）設法制辦，例如江蘇省，但是并不是所有的地區都適用“臺州模式”。多數實踐者認為：經濟欠發達、或鄉鎮轄區人口太少、或縣級法制辦力量太弱的地方，不宜在鄉鎮（街道）一級政府設立法制辦；應隨著行政體制改革的不斷深入，根據鄉鎮（街道）經濟發達程度、轄區人口及本地區法制人才的儲備等情況，分地區、分步驟穩步推進。

[參考文獻]

[1]

袁曙宏.法治規律與中國國情創造性結合的藍本——論《全面推進依法行政實施綱要》的理論精髓 [J].中國法學，2004（4）：3.

[2][美]伯爾曼.法律與宗教[M].梁治平，譯.北京：中國政法大學出版社，2003.

[3]馮象.木腿正義[M].廣州：中山大學出版社，1999：8.

[4]王錫鋅.依法行政的合法化邏輯及其現實情境[J].中國法學，2008（5）：63.

[5]何修良.依法行政能力[M].北京：人民出版社，2005.

[6]新華網.杭州余杭“法治指數”再出爐“分數不高很正常”[EB/OL].（2009-07-22）[2013-12-01].http：//news.qq.com/a/20090722/000633.htm.

[7]宋飛.省級以下法制機構在政府工作中的定位及其思考[EB/OL].（2007-08-22）[2013-12-01].http：//article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp？ArticleID=46485.