精英民主：中國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理的較佳范式

肖暉

摘 要：在信息化和經(jīng)濟(jì)全球化雙重浪潮席卷下，全球治理、國(guó)家治理、地區(qū)治理、城市治理等問(wèn)題日益受到國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注。“社區(qū)治理”也是全球范圍治理變革的主題之一。目前農(nóng)村嘗試多年的“基層民主”模式在實(shí)踐中遇到了一定的挑戰(zhàn)，面臨著較大的困境。本文從中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)狀出發(fā)，從宏觀角度對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理模式作出了思考，對(duì)社區(qū)治理模式在中國(guó)農(nóng)村實(shí)施的可行性做出探討，并指出應(yīng)該破除當(dāng)前對(duì)“民主選舉”的迷信，在重視本土精英參與、重視文化建設(shè)，重視“本土精英民主”的基礎(chǔ)上尋找一條能真正通向農(nóng)村基層社區(qū)自治的較佳范式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層社區(qū)；治理模式；精英民主；社區(qū)治理

中圖分類(lèi)號(hào)：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2014）03-0057-04

一、前言

中國(guó)自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，一直積極尋求救國(guó)救民道路。先有洪秀全太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)，這是舊式的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)，失敗了；又有洋務(wù)派興起的“師夷長(zhǎng)技以制夷”為目標(biāo)的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，甲午中日戰(zhàn)爭(zhēng)又宣告了其破產(chǎn)；爾后有資本主義立憲派的“公車(chē)上書(shū)”、“百日維新”，其結(jié)果均以失敗告終。而以孫中山為首的資產(chǎn)階級(jí)革命派，認(rèn)為是中國(guó)的制度出了問(wèn)題，主張向西方學(xué)習(xí)“民主”、“共和”、“自由”，在曇花一現(xiàn)的辛亥革命之后，便以袁世凱竊取革命果實(shí)而同樣宣告失敗。無(wú)數(shù)次的模仿或向西方“學(xué)習(xí)”只說(shuō)明了一個(gè)事實(shí)，西方的那一套制度及理論，由表及里在中國(guó)都行不通。

中國(guó)需要適合中國(guó)國(guó)情的政治制度，而人民代表大會(huì)制度則是目前最適合中國(guó)國(guó)情及中國(guó)發(fā)展需要的政治制度。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，中央政府嘗試著從基層出發(fā)，對(duì)政治制度進(jìn)行試點(diǎn)變革，以使上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，保持中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。“基層民主”、“村民自治”、“村民選舉”則是這一時(shí)期的產(chǎn)物。而“基層民主”和“村民選舉”在很大程度上走過(guò)場(chǎng)、流于形式，甚至還產(chǎn)生了一定的負(fù)面作用。不少學(xué)者在研究農(nóng)村基層社區(qū)治理時(shí)亦發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題，中國(guó)農(nóng)民的政治冷漠便是其中比較具有代表性的問(wèn)題之一，學(xué)者們也紛紛提出了自己的解決方案。

“消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的負(fù)面影響，既需要政策方面的積極引導(dǎo)和政府職能的有效轉(zhuǎn)變，也需要在農(nóng)村改革和發(fā)展中引入社區(qū)治理的理念。意見(jiàn)領(lǐng)袖在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和管理中發(fā)揮了舉足輕重的作用[1]”。“在中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)取得巨大成績(jī)的同時(shí)，社區(qū)發(fā)展及其作用的發(fā)揮仍受到層層羈絆，問(wèn)題的關(guān)鍵在于社區(qū)治理主體未跟上時(shí)代步伐，為使社區(qū)治理主體能夠各負(fù)其責(zé)，我們應(yīng)借鑒國(guó)外社區(qū)治理模式的成功之處來(lái)為現(xiàn)代化的社區(qū)治理建設(shè)提供參考道路[2]”。學(xué)者們的意見(jiàn)均從各個(gè)角度提出了不同的解決思路。當(dāng)然，有學(xué)者仍然提出向西方學(xué)習(xí)，借鑒外國(guó)治理模式。其實(shí)，中央政府提出的“基層民主”、“村民選舉”何嘗不是向西方“學(xué)習(xí)”的結(jié)果。當(dāng)然，我們需肯定的是，這是政治改革的一次大膽嘗試。不過(guò)，結(jié)果并不像我們想象的那么樂(lè)觀。

人們常說(shuō)，弱國(guó)無(wú)外交。本人愚見(jiàn)是：弱國(guó)亦

無(wú)民主。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。其實(shí)鑒于中國(guó)的現(xiàn)狀及國(guó)情，實(shí)行人民代表大會(huì)制度無(wú)可非議，不必迫于西方壓力，一定要走直選民主或“基層民主”的老路。

二、社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、治理、社區(qū)治理概念區(qū)分

（一）社區(qū)

“社區(qū)”是一社會(huì)學(xué)術(shù)語(yǔ)，其最早由德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家滕尼斯提出的，是指“由具有共同的習(xí)俗和價(jià)值觀念的同質(zhì)人口組成的，關(guān)系密切的社會(huì)團(tuán)體或共同體”。社區(qū)的概念從提出到現(xiàn)在，其內(nèi)涵已發(fā)生很大的變化。英國(guó)社會(huì)學(xué)家麥基弗對(duì)社區(qū)的定義為：社區(qū)是在所有成員共同利益的基礎(chǔ)上建立的，共同的善和公共利益是其主要特征。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，社區(qū)是由一定數(shù)量居民組成的地域性生活共同體，是社會(huì)的組成細(xì)胞。

（二）農(nóng)村社區(qū)

農(nóng)村社區(qū)是社區(qū)的一種，其主要是與城市社區(qū)相對(duì)而言的。農(nóng)村社區(qū)指的是以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的人們通過(guò)一定的社會(huì)交往而產(chǎn)生的具有共同意識(shí)和利益的地域性生活共同體[3]。農(nóng)村社區(qū)的主要特點(diǎn)是：人口主要由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人構(gòu)成，規(guī)模小，密度低，流動(dòng)性強(qiáng)，血緣關(guān)系濃厚，生活方式和風(fēng)俗習(xí)慣較傳統(tǒng)等。

（三）治理

治理（governance）是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共行政學(xué)的術(shù)語(yǔ)，原意指的是統(tǒng)理（govern）、引導(dǎo)或者操縱的方式或行為，常與統(tǒng)治（government）等同。全球治理委員會(huì)將其定義為：治理是機(jī)構(gòu)和個(gè)人對(duì)他們的共同事務(wù)進(jìn)行的管理的多種方式的總和，其是一種對(duì)不同的甚至有沖突的利益進(jìn)行調(diào)和并采取相應(yīng)的聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。由此，治理的特征是：（1）治理既不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；（2）治理過(guò)程中的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)；（3）治理不僅僅包括公共部門(mén)，還包含私人部門(mén)；（4）治理是一種持續(xù)互動(dòng)的過(guò)程[4]。

（四）社區(qū)治理

社區(qū)治理指的是一定區(qū)域范圍內(nèi)的政府和自治組織、區(qū)域內(nèi)的單位及居民共同管理公共事務(wù)、推動(dòng)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的活動(dòng)，它體現(xiàn)為管理權(quán)限和管理模式的再分配以及管理主體之間的合作，政府和公民在社區(qū)管理中具有同等重要的地位。因此，社區(qū)管理具有如下特點(diǎn)：治理主體的多元化、治理過(guò)程中的民主協(xié)商、治理組織體系由垂直向橫向的轉(zhuǎn)變。

三、目前中國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理模式存在的問(wèn)題

目前我國(guó)農(nóng)村基層社區(qū)治理主要是由以下兩要素的結(jié)合：即政治和行政的強(qiáng)控制加上所謂的“基層民主”與“村民選舉”。政治和行政的強(qiáng)控制是我國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理模式長(zhǎng)期以來(lái)的一個(gè)特點(diǎn)。這個(gè)特點(diǎn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)代的大背景下所具有的難以克服的局限性，推動(dòng)了我們?cè)谵r(nóng)村社區(qū)進(jìn)行“基層民主”和“村民選舉”的改革。

我們本希望通過(guò)這樣的改革，能在農(nóng)村基層社區(qū)逐步地培養(yǎng)村民的參與意識(shí)與公民精神，不斷增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的自治活力，從而減少政府因無(wú)所不管而帶來(lái)的種種壓力，收縮自己的戰(zhàn)線，為逐步退出基層社區(qū)的直接治理打下基礎(chǔ)。然而長(zhǎng)期以來(lái)的農(nóng)村治理實(shí)踐表明，農(nóng)村的 “村民選舉”與“基層民主”并沒(méi)有從內(nèi)涵上增進(jìn)農(nóng)村基層社區(qū)自治能力的發(fā)展，因而也就沒(méi)有減輕它們對(duì)于威權(quán)主義政府的依賴(lài)，“基層民主”和“村民選舉”在很大程度上走過(guò)場(chǎng)、流于形式，甚至還產(chǎn)生了一定的負(fù)面作用。在這種情況下，農(nóng)村基層社區(qū)自治這個(gè)對(duì)我們現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展來(lái)講十分重要的大目標(biāo)依然顯得相當(dāng)遙遠(yuǎn)[5]。具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

（一）村民對(duì)于政治參與的冷漠

村民對(duì)參政議政的冷漠，在學(xué)術(shù)上稱(chēng)之為政治冷漠，即公民沒(méi)興趣也不愿意花時(shí)間和精力投入到整治活動(dòng)中去，簡(jiǎn)而言之，就是政治不參與或偽參與。之所以出現(xiàn)這樣的狀況，主要還是受傳統(tǒng)的政治文化所影響。我國(guó)的傳統(tǒng)政治文化強(qiáng)調(diào)的是“民本君主”，等級(jí)、統(tǒng)一、秩序是其基本政治價(jià)值，由此導(dǎo)致集體認(rèn)同和服從意識(shí)占據(jù)了主導(dǎo)，而參與精神和自主意識(shí)相對(duì)匱乏。這種傳統(tǒng)政治文化對(duì)農(nóng)民影響尤為突出，在我國(guó)，大部分農(nóng)民都缺乏民主意識(shí)和參政議政的能力和熱情，消極應(yīng)對(duì)村民自治，對(duì)于推行農(nóng)村社區(qū)政治民主建設(shè)，普遍存在政治冷漠現(xiàn)象[6]。

（二）村委會(huì)與村黨支部的職能沖突

近年來(lái)，農(nóng)村社區(qū)治理的工作重點(diǎn)就是滿(mǎn)足村民的利益需求，這也成為村民參與到社區(qū)治理的重要?jiǎng)訖C(jī)。經(jīng)濟(jì)利益的分配和發(fā)展，也是農(nóng)村村委會(huì)和黨支部的重要工作內(nèi)容。這兩個(gè)農(nóng)村社區(qū)治理組織很大程度上對(duì)農(nóng)村事務(wù)的發(fā)展起到相當(dāng)重要的作用，但是它們之間也存在著一些職能沖突。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村委會(huì)的職責(zé)概括來(lái)講主要是：支持和組織村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)；管理集體財(cái)產(chǎn)和保護(hù)自然資源；支持集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)等。而《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》對(duì)村黨支部的主要經(jīng)濟(jì)職責(zé)規(guī)定為：討論和決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)及社會(huì)發(fā)展中的重要問(wèn)題。顯然，這兩個(gè)基層組織對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和利益的分配上都有著法定的職責(zé)，兩者在職能上存在著交叉，且在很大程度上兩者的權(quán)力邊界很為模糊，不可避免會(huì)出現(xiàn)職能沖突。同時(shí)，兩者都是通過(guò)民主的方式選舉產(chǎn)生，因此不論是在法律上，還是村民的認(rèn)同上，兩者都具有合法的地位。在這種情況下，可能出現(xiàn)的一種矛盾情況是，當(dāng)兩種組織的決策出現(xiàn)意見(jiàn)不統(tǒng)一時(shí)，會(huì)導(dǎo)致沖突局面的產(chǎn)生。還有可能出現(xiàn)的一種較為極端的情況是，村黨組織對(duì)村民自治干預(yù)過(guò)多，導(dǎo)致民意被忽略，或村民自治對(duì)村支部的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督不予理睬，走向絕對(duì)的自由，特別是當(dāng)村委會(huì)受到家族、宗派或者黑惡勢(shì)力操縱時(shí)，村民自治變?yōu)樯贁?shù)人的權(quán)力壟斷[7]。

四、農(nóng)村社區(qū)治理模式的較佳范式——精英民主政治

社會(huì)的治理方式采用民主政治的方式，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，但是民主政治作為一種社會(huì)治理的方式卻要求有較高的前提條件：特殊的文化環(huán)境和公民意識(shí)、公民精神。在缺乏這種意識(shí)與精神的我國(guó)大部分農(nóng)村，民主政治的出現(xiàn)顯而易見(jiàn)會(huì)面臨重重的困難，因此，要真正的實(shí)現(xiàn)普遍的基層民主，各方面條件還有所欠缺。

既然普遍的基層民主并不能真正意義上去實(shí)施，那么我們可以另一條路徑就是采用精英民主的形式，尋找具有前瞻性的本土精英，由其代表村民參政議政。政府還政于民是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社區(qū)自治的關(guān)鍵。要真正放棄傳統(tǒng)的政府強(qiáng)控制思維，需要面對(duì)的最大問(wèn)題不是權(quán)力的濫用以及專(zhuān)斷（因?yàn)橥ǔ＿@類(lèi)問(wèn)題可以通過(guò)制度與法律的完善得以遏制），而是如何尋找到真正的本土精英，在他們之間形成多元化的民主協(xié)商格局，并且能夠使他們積極地投身于政治參與中去的問(wèn)題。而這一問(wèn)題顯然是無(wú)法通過(guò)現(xiàn)有的村民選舉得以解決。因?yàn)樵诋?dāng)前農(nóng)村普遍存在公民意識(shí)和公民精神缺乏的情況下，決定村民選舉的不是長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的考慮，由此導(dǎo)致選舉產(chǎn)生的治理者不太可能是具有前瞻性思維和自身素養(yǎng)優(yōu)秀的“本土精英”。而且選舉還可能出現(xiàn)的一種后果是使得當(dāng)選者的壟斷權(quán)合法化，導(dǎo)致排斥其他本土精英進(jìn)入基層政治過(guò)程情況的出現(xiàn)。

這也使我們不難理解，在大力推行村民自治、基層普選的前提下，出于對(duì)民選村委的不信任，通常上級(jí)政府要通過(guò)黨委任命的方式使得“精英”進(jìn)入農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍，從而達(dá)到保證其在政治方向上的準(zhǔn)確性的目的。雖然這樣做很大程度上是受傳統(tǒng)的政府強(qiáng)控制思維所影響，但更重要的還是與當(dāng)前廣大農(nóng)村的基層選舉現(xiàn)實(shí)情況不夠理想有著很大的關(guān)系：通過(guò)基層民主選舉這種形式并不能完全的保證農(nóng)村社區(qū)由那些能與上級(jí)形成好的協(xié)作、能真正讓社區(qū)的建設(shè)走向自治的良性發(fā)展軌道的“本土精英”所掌握。

總的來(lái)說(shuō)，從國(guó)家角度來(lái)看，其總不希望農(nóng)村的基層治理組織失去控制，因而常常任命適當(dāng)?shù)摹氨就辆ⅰ比ヮI(lǐng)導(dǎo)基層，而出于對(duì)農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的考慮，其也需要真正的“本土精英”來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。但是，通過(guò)基層村民選舉的形式常常無(wú)法滿(mǎn)足上述的兩個(gè)要求，于是，上級(jí)政府不得不采取任命的方式來(lái)保證自己對(duì)基層的控制，在某種程度上來(lái)說(shuō)是掉進(jìn)自己事先挖好的陷阱里，而導(dǎo)致這種尷尬局面產(chǎn)生的真正原因就在于對(duì)并不符合當(dāng)前國(guó)情的基層民主選舉的盲目崇拜。

因此，我們有必要對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)推行的村民選舉和基層民主的做法作出反思。當(dāng)前農(nóng)村基層工作的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)是通過(guò)一系列措施，激勵(lì)和保證真正的農(nóng)村“本土精英”參與到農(nóng)村社區(qū)的治理中來(lái)，并使之得以培養(yǎng)，讓其在“多元”的基礎(chǔ)上協(xié)商、互動(dòng)起來(lái)，使得社區(qū)在他們的威權(quán)主義領(lǐng)導(dǎo)與引導(dǎo)下逐步走向自治。

當(dāng)前我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，也是社會(huì)危機(jī)的高發(fā)期，各種矛盾利益交織，社會(huì)治理的難度空前，一不留神，可能由于各種矛盾轉(zhuǎn)化和并發(fā)引起局面的激化。因此，從長(zhǎng)治久安的角度來(lái)說(shuō)，我們決不能頭痛治頭式地被動(dòng)應(yīng)付，而應(yīng)該重點(diǎn)去應(yīng)對(duì)和重點(diǎn)去化解社會(huì)重大的結(jié)構(gòu)性矛盾。只有這些結(jié)構(gòu)性矛盾成功地被化解掉，轉(zhuǎn)型社會(huì)才能在總體上奠定自己的秩序與穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

對(duì)于這一特點(diǎn)我們有加以理解的必要：我們的改革開(kāi)放借以打開(kāi)局面、也是我們今天用來(lái)維持社會(huì)秩序與穩(wěn)定，推動(dòng)各項(xiàng)工作前進(jìn)的，都是奉行威權(quán)主義的政府。作為后發(fā)國(guó)家來(lái)說(shuō)，在現(xiàn)代化的初期階段依靠威權(quán)主義政府來(lái)致力社會(huì)轉(zhuǎn)型是極其自然，甚至是不可避免的。但是，威權(quán)主義政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的局面已經(jīng)打開(kāi)、封閉守舊的體制與思想已經(jīng)沖破的情況下，依然要全面堅(jiān)持自己既有的治理模式便勢(shì)必會(huì)走向自己的反面，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的阻力和障礙。所以這時(shí)的威權(quán)主義政府便面臨著需要改變自己治理模式的歷史任務(wù)。農(nóng)業(yè)穩(wěn)，天下安，作為處在中國(guó)最基層的農(nóng)村，為了使其能夠朝著正確的方向發(fā)展，其治理模式也應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整，而發(fā)展“精英民主政治”，是較佳的選擇。

參考文獻(xiàn)：

[1]周向紅，徐翔.意見(jiàn)領(lǐng)袖：現(xiàn)階段農(nóng)村公共政策宣傳的重要

變量[J].同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（02）.

[2]郭家瑜，袁青云.國(guó)外社區(qū)治理模式淺析及對(duì)江西省社區(qū)治

理工作的啟示[J].黑河學(xué)刊，2011（05）.

[3]許愛(ài)花，甘諾.轉(zhuǎn)型社會(huì)中農(nóng)村社區(qū)治理困境及對(duì)策[J].

青海社會(huì)科學(xué)，2011（06）.

[4]史柏年.社區(qū)治理[M].北京：中央廣播電視大學(xué)出版社，

2004：62.

[5]張銘，陸鋒明.農(nóng)村基層社區(qū)當(dāng)下治理模式之反思[J].江蘇

行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（4）.

[6]曹峰旗.從罷免權(quán)的現(xiàn)狀看村民自治中的政治冷漠的原因

[J].理論探討，2005（6）.

[7]殷瓊，陳嵐.近年來(lái)農(nóng)村社區(qū)治理的實(shí)踐困境初探[J].新疆

大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)人文社會(huì)科學(xué)版），2011（6）：39.

（責(zé)任編輯：陳 勇）