政府職能創(chuàng)新：公共服務(wù)市場化改革的視角

胡象明　楊拓

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會提出一方面在資源配置中“市場要發(fā)揮決定性作用”，另一方面“政府要發(fā)揮更好的作用”。在公共服務(wù)領(lǐng)域，市場與政府管制存在著此消彼長的替代關(guān)系。管制是政府的重要職能之一，在市場化改革的過程中有效的政府管制是“政府發(fā)揮更好作用”的重要內(nèi)容之一。放松管制讓位于市場的初衷是促進競爭機制的形成與發(fā)展，然而公共服務(wù)領(lǐng)域中競爭機制的維持與深入又離不開政府的管制。隨著我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，客觀上要求傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的政府管制模式向適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的政府治理模式轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變不僅體現(xiàn)在政府行政管理組織架構(gòu)的內(nèi)部改變，更重要的是處理好政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會間的外部關(guān)系，其平衡點在于明晰政府管制與市場改革兩者間的邊界。

20世紀(jì)90年代初，為了建立與市場經(jīng)濟體制相匹配的公共服務(wù)供給體系，在借鑒國外公共服務(wù)市場化改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過破除市場壁壘，將使用者付費、特許經(jīng)營和委托代理等市場化原則引入到公共服務(wù)領(lǐng)域，充分發(fā)揮了市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，有效地提升了公共物品與服務(wù)供給水平，加快了公共服務(wù)市場化改革進程。然而，市場機制的存在雖對調(diào)節(jié)資源配置、平衡供求矛盾、促進技術(shù)創(chuàng)新、降低交易成本有著積極意義，但市場機制自身的局限與不足，使得財富分配不公、競爭與市場壟斷成為一種發(fā)展必然。在此背景下強化政府對公共服務(wù)領(lǐng)域管制的呼聲愈加強烈。然而，政府管制作為治理市場失靈的有效手段，在干預(yù)經(jīng)濟的管制運作中又暴露出越位、錯位與缺位等管制缺陷，在隨之而來的強化管制與放松管制的論戰(zhàn)中，放松管制又成為了企業(yè)與民眾的共同呼聲。

放松管制與強化管制問題的癥結(jié)在于公共服務(wù)市場化改革過程中如何平衡市場這只“看不見的手”與政府這只“閑不住的手”間的關(guān)系。現(xiàn)有理論與學(xué)術(shù)界對于市場化改革與政府管制創(chuàng)新方面的研究較為單一，研究重點過多地套用了西方的理論與模式來檢驗我國公共服務(wù)市場化改革的狀況，得出的結(jié)論并不能客觀地反映我國市場化改革與政府管制的真實狀況，而針對我國公共服務(wù)市場結(jié)構(gòu)及制度背景等自身特點所開展的針對性研究又少之又少，如何探索適應(yīng)我國國情的公共服務(wù)市場化改革與管制模式已然成為理論與實踐界亟待解決的研究難題。

基于上述背景，王樹文教授所著《我國公共服務(wù)市場化改革與政府管制創(chuàng)新》一書從理論模式與實務(wù)操作兩方面探討了市場化模式與政府管制措施，為公共服務(wù)市場化與政府管制的本土化創(chuàng)新提供了理論基礎(chǔ)與操作指南。該著作依托教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃項目“我國政府壟斷下公共服務(wù)市場化改革研究”及科技部相關(guān)支撐計劃課題資助，在理論與實例方面對我國公共服務(wù)市場化改革現(xiàn)狀、問題、困境與改革前景進行了系統(tǒng)梳理。全書共分兩篇十七章，上篇理論與模式部分對我國公共服務(wù)市場化與政府管制所面臨的問題及創(chuàng)新模型進行了分析，通過比較英、美、法、德公共服務(wù)改革經(jīng)驗對我國市場與政府管制改革趨勢進行了探討；下篇實踐與應(yīng)用則有針對性地挑選市政公用、電力、民航、鐵路、郵政、石油、電信、煙草、鹽和廣電等10大關(guān)系國計民生的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，對它們的市場化改革歷程以及管制創(chuàng)新進行了深入的分析。

作者以市場化改革為切入點，按照市場競爭程度高低將市場化模式劃分為政府內(nèi)部改革、政府委托授權(quán)和政府撤資三種，與之對應(yīng)的管制又可分為統(tǒng)一、混合與分散三種，進而以公共服務(wù)供給的主體為分類依據(jù)提出了政府管制的模式。具體而言：①政府內(nèi)部改革。作者認為內(nèi)部改革模式是在公共服務(wù)供給主體的原有所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不變的情況下，通過在單位內(nèi)部引入市場競爭機制，模擬市場行為以提升公共服務(wù)供給效率，其適用領(lǐng)域以教育、醫(yī)療衛(wèi)生等準(zhǔn)公共物品為主，與之相對應(yīng)的管制模式有統(tǒng)一和混合兩種。前者以價格管制和信息公開的方式來消除企業(yè)超額利潤，保護消費者利益，促進社會分配效率的提高；后者則采用質(zhì)量管制與激勵管制措施來保障產(chǎn)品質(zhì)量，刺激企業(yè)的良性行為。②政府委托授權(quán)。隨著市場化程度的逐步提高，作者認為政府委托授權(quán)模式將取代政府內(nèi)部改革模式，通過將公共服務(wù)交由私人企業(yè)經(jīng)營，使所有權(quán)與使用權(quán)相分離，最大程度地避免侵害公眾權(quán)利行為的發(fā)生。委托授權(quán)模式主要適用于市政公用事業(yè)，包括供水、燃氣通信、交通等，又依不同公共服務(wù)類別可進一步細分為合同外包、特許經(jīng)營、股權(quán)合作與憑單制模式。所采用的政府管制模式為混合管制，以資格審查和進入檢察的手段加以管制。通過頒布許可證或采取審批和注冊制對服務(wù)供給主體加以審查。這種管制措施可以在一定程度上避免因信息不對稱而引發(fā)的信任危機與道德?lián)p失。③政府撤資。作者認為通過轉(zhuǎn)變職能，政府撤出某一公共服務(wù)領(lǐng)域，將所有權(quán)交由社會和私人企業(yè)負責(zé)，政府只充當(dāng)宏觀管制者。通過設(shè)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地發(fā)揮市場機制，其適應(yīng)領(lǐng)域以煙草、石油、電信等市場競爭性產(chǎn)品為主，與其對應(yīng)的管制模式有混合和分散兩種。前者依行業(yè)特點由政府退出公共服務(wù)供給領(lǐng)域，通過激勵措施以維護市場穩(wěn)定性；后者則通過采取數(shù)量管制、禁止特定行為等手段，充分發(fā)揮市場作為資源配置的基礎(chǔ)性地位，保障市場的穩(wěn)定性。

縱觀全書，其突破了以往公共服務(wù)改革中僅僅局限于市場或管制方面的狹義思路，而是從宏觀經(jīng)濟層面出發(fā)，重點考察兩者之間的變動關(guān)系。作者認為，無論公共服務(wù)采取何種方式實現(xiàn)其改革進程，也不管政府采取何種管制形式去發(fā)揮其應(yīng)有作用，公共服務(wù)市場化改革離不開政府的介入。總體而言，本書特色有：

（1）針對性。作者以問題為導(dǎo)向作為本書研究的切入點，而非使用從理論到理論的研究方法，通過指出當(dāng)前公共服務(wù)市場化的改革成效與存在問題，反思由于政府管制不當(dāng)所引發(fā)的社會、經(jīng)濟和環(huán)境問題，進而對市場化改革與政府管制間的影響與作用機制展開討論，針對不同的市場與管制模式提出了具有前沿性和整體性的對策建議，拓寬了國內(nèi)市場化改革與政府管制的研究邊界。

（2）系統(tǒng)性。作者以政府干預(yù)作為研究假設(shè)，針對我國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟所特有的制度環(huán)境，將全書分為上下兩篇。上篇“理論與模式”通過借鑒國外公共服務(wù)與政府管制的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，創(chuàng)新性地提出了適應(yīng)我國公共服務(wù)市場化的管制行為；下篇“實踐與應(yīng)用”從公共服務(wù)具體領(lǐng)域入手對市場化改革與政府管制行為進行了針對性分析，具有較強的現(xiàn)實指導(dǎo)性。

（3）前瞻性。作者在探討市場化與政府管制創(chuàng)新的同時，又對公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化進行了細致分析。作為一種規(guī)范性的指標(biāo)體系，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化對實現(xiàn)公共服務(wù)均等化、規(guī)范政府自身建設(shè)、提高公共服務(wù)供給績效、滿足公眾服務(wù)需求起著重要作用。作者將公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化與市場化改革相結(jié)合具有一定的理論前瞻性。現(xiàn)今我國已具備實施公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的先決條件，現(xiàn)行的政府績效考核體系為公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的管理提供了重要的借鑒，同時，通過制定和實施五年規(guī)劃，使得一定時期內(nèi)的公共服務(wù)供給具有一定的導(dǎo)向意義。

當(dāng)前我國正處于深化市場化改革的關(guān)鍵時期，《我國公共服務(wù)市場化改革與政府管制創(chuàng)新》一書正是基于我國市場化改革的制度背景，以深化市場化改革，強化政府管制為目標(biāo)，緊緊圍繞市場與管制、效率與公平兩條主線，對公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)的市場化改革與政府監(jiān)管做出了諸多有益探索，具有一定的理論啟發(fā)與現(xiàn)實意義。稍有不足之處在于，作者未對市場經(jīng)濟健康發(fā)展基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)制度與市場化改革間的邏輯關(guān)系進行梳理。我國公共服務(wù)企業(yè)大多屬國家所有，如何激勵和監(jiān)督國有企業(yè)成為提升市場化改革與政府管制成效的一大難題。我們期待本書作者能繼續(xù)關(guān)注現(xiàn)實問題并對市場化改革與政府管制等相關(guān)問題展開更為深入的研究。