農業政策性銀行市場化運作的理論解析和機制設計

摘 要：農業政策性銀行作為政府干預農業經濟活動以彌補農村金融市場失靈的重要手段，既要以政府政策為導向，又要遵循銀行運行規律和市場經濟規則推進市場化運作。文章從政府和市場的關系出發，從理論上探討了農業政策性銀行為什么要推進市場化運作，從機制設計角度探討了農業政策性銀行怎樣推進市場化運作，以充分發揮政府調控和市場機制的共同作用。

關鍵詞：農業政策性銀行 市場化運作 理論解析 機制設計

中圖分類號：F830.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）06-008-03

政策性金融作為政府調控與市場機制的有機結合體，自產生以來，圍繞著如何處理好政策性與市場性的關系，如何更好地促進政府調控和市場機制共同發揮作用，進行了大量探索。世界各國政策性金融機構自20世紀90年代以來，越來越多地推進市場化運作，提高了政策性資金的配置效率。隨著經濟市場化和金融自由化進程加快，我國政策性銀行也開始實行市場化運作。政策性銀行在市場化運作中，要在貫徹政府產業政策的基礎上，為了自身可持續發展，適當追求盈利，往往難以處理好政策性和市場性的關系，在一定程度上暴露出政策性功能定位弱化、業務邊界模糊、商業化沖動強烈等問題，由此在理論界和實踐部門引起很多爭議，政策性銀行該不該推進市場化運作？如果要推進市場化運作，該如何尋找政府意圖和市場約束的平衡點，以充分發揮政府調控和市場機制的共同作用，從而更有效地發揮政策性金融功能、推動政策性銀行可持續發展。這是一個需要從理論上深入探討的重大課題。本研究從政府和市場的關系出發，以農業政策性銀行為例，對政策性銀行市場化運作進行理論探討。

一、政策性銀行產生和發展的特殊性要求其實行市場化運作

設立政策性銀行是政策性金融的主要形式。政策性金融的產生和發展，主要是建立在市場失靈與政府干預理論基礎上的。金融市場在調節金融資源配置中，由于不充分競爭和金融機構的特性，導致“金融市場失靈”，需要政府通過政策性融資活動來矯正，以優化總體資源配置，實現社會資源配置的經濟有效性和社會合理性的有機統一。在政府干預理論基礎上，金融控制論、金融約束論為政策性金融理論提供了深入論證。羅納德·麥金農在《經濟自由化的順序——向市場經濟轉型中的金融控制》一書中最早提出“金融控制”，認為在經濟市場化進程中，國家應進行適當金融控制。20世紀90年代末，赫爾曼、穆爾多克、斯蒂格利茨以東亞經濟體在金融管制條件下實現高速經濟增長的現實為依據，提出以“政府干預金融發展，為民間部門創造租金，促進實體經濟發展”為核心理念的“金融約束論”。政策性金融作為克服市場失靈、實現特定政策目標、政府調控發揮作用的金融資源配置機制，正是金融約束論在政策領域中的一種具體實現方式。

在政策性金融理論基礎上，由國家出資建立、負責政策性融資業務的政策性銀行，作為政府干預市場、配置資源的重要手段應運而生。政策性銀行從它一產生就與政府有著千絲萬縷聯系，其存在由政府決定，資本和運營條件由政府提供，融資領域和職能范圍由政府決定，要體現政府經濟政策，接受政府部門的業務指導和監督管理。一方面，政府是政策性銀行資金的主要來源，是其所享有的各種政策性優惠和利差補貼的賦予者，在很多時候又是最終風險的承擔者。另一方面，政策性銀行承擔著政府所賦予的特殊經濟金融職能，目的是貫徹國家產業政策，彌補資金配置的市場機制在實現社會合理性目標方面的缺陷，達到資源配置的經濟效率性和社會合理性的協調統一。政策性銀行的本質屬性是政策性，體現為貫徹社會經濟政策、傳導政府意圖、發揮政策導向三個方面。政策性銀行的運作要以政府政策為導向，以貫徹國家的某種特殊產業或社會政策為主要目的，以國家信用為基礎，針對特定領域、行業、地區和項目，以優惠的利率水平、貸款期限和融資條件對國家政策支持發展的產業和地區提供金融支持。

但政策性銀行并不以國家權力機構的身份干預市場，既不是簡單的政府干預，也不是財政行為，而是作為與商業性金融機構一樣的平等主體參與資金融通活動，具有與商業性金融機構相同的金融中介功能，要通過負債業務來吸收資金，再通過資產業務把資金投向所需領域或項目。政策性資金融通的最終結果要實現還本付息，至少要求還本，要在政府彌補了政策性業務低利率導致的虧損后，政策性資金能順利收回并循環使用。這要求政策性銀行要遵循銀行經營規律和市場經濟規則，運用市場手段開展經營管理，要滿足銀行的安全性、流動性和盈利性要求。政策性銀行雖然不以盈利為主要目標，政府往往只要求其能基本實現保本微利經營，但政策性銀行為了實現可持續發展，應在貫徹執行政府政策的前提下，追求項目的有效性和貸款可償還性，適當合理地追求市場性業績。

政策性金融作為一種服從、服務于政府政策意圖的特殊金融形式，是介于財政資金直接投入與商業性資金融通之間的一種資金融通方式，它結合了財政與金融、行政性與市場性、宏觀與微觀、無償與有償的特性，適應了政府調控這只“看得見的手”與市場機制這只“看不見的手”相協調配合、以優化社會資源配置的客觀要求。承擔著政策性金融業務的政策性銀行，成為政府調控與市場機制有機結合的重要載體，運行目標要兼顧政策性和市場性。政策性目標旨在貫徹國家經濟社會發展政策，是政策性銀行存在和發展的前提和基礎，決定著政策性銀行的主要運作方向。市場性目標從屬于、服務于政策性目標，是政策性銀行作為銀行在經營管理運作過程中需要遵循的目標，是其有別于財政預算部門的根本所在，目的是要提高政策性資金的使用效率，更好地實現政策性目標，實現政策性銀行可持續發展。

政策性與市場性的關系，歸根結底是政府和市場兩種社會資源配置機制的關系。政府是否應介入市場，從亞當·斯密提出“看不見的手”理論，認為政府不應直接介入和干預經濟運行，而僅僅作為市場經濟“守夜人”開始，經歷了反對干預—主張干預—減少干預—適度干預，呈現出反復爭論、逐步融合的態勢。青木昌彥（1996）提出“市場增進論”，把政府看成與經濟體系相互作用的一個參與者，強調通過一種機制，使政府政策的目標定位于改善民間部門解決協調問題及克服其他市場缺陷的能力。它強調政府的作用在于增進民間部門的協調能力并使其依靠自身能力解決市場失靈問題，而不是代替民間部門去解決市場失靈問題。

根據政府與市場的關系理論，政策性銀行要想處理好政策性和市場性的關系，充分發揮政策性金融職能，就要努力尋求政府和市場的協調配合，尋找政府意圖和市場約束的平衡點。一方面，由于政策性銀行承擔著政府所賦予的特殊經濟金融職能，其生存發展離不開政府支持和適度干預。另一方面，政府不能過度干預政策性銀行運作，政策性銀行要充分運用市場機制提高資金運作效率，維持自身可持續發展。政策性金融在功能定位上隱含著向金融抑制的可能過渡，如果缺乏相應的市場約束，不用承擔經營風險和經營成本，在內部激勵機制和監督機制不完善的情況下，政策性資金容易遭到無約束占用，政策性金融容易成為一種損失資金配置效率的制度安排，不僅難以建立資金的循環利用機制，也從根本上與社會合理性目標相悖。

政策性銀行要尋找政府調控與市場機制的平衡點，就要在政府目標與市場化運作之間尋求平衡，要在具體的微觀的運營管理中，根據市場經濟規則與要求，按照企業化運營方式，推進市場化運作，充分配置資源，提高經營效率，降低金融風險，從而更好地體現政府意志，實現政府目標，更加有利于政策性功能的發揮和政策性銀行的可持續發展。政策性銀行的市場化運作，實質是要在政策性任務約束下，在經營管理中充分利用市場機制、在銀行和市場的框架內開展業務活動。

二、農業政策性銀行市場化運作的目標選擇

田國強（2000）指出，經濟機制設計理論是研究在自由選擇、自愿交換、信息不完全及決策分散化的條件下，能否設計一套機制（規則或制度）來達到既定目標的理論。由此，機制設計要圍繞特定目標展開。探討農業政策性銀行市場化運作的機制設計，首先要明確農業政策性銀行市場化運作的定位和特定目標。

國外政策性金融機構市場化運作主要有三種路徑：一是轉變成為整體市場化運作、金融業務完全受市場條件約束的商業性金融機構。二是在堅持政策性銀行性質前提下，建立健全市場化運作機制，實現可持續發展。三是在從事政策性業務同時，大力開展商業性業務，實現可持續發展。第一種路徑實際是放棄政策性，實行商業化轉型。第二種路徑是在堅持政策性銀行性質前提下建立健全市場化運作機制。第三種路徑是政策性業務與商業性業務兩條腿走路，通過實行母子公司模式實現兩類業務的分別管理。根據三種市場化運作路徑，我國農業政策性銀行市場化運作的定位和目標選擇，需要首先解決兩個問題，一是農業政策性銀行要不要堅持政策性；二是農業政策性銀行要不要發展商業性業務。

（一）農業政策性銀行要不要堅持政策性

國際經驗表明農業政策性銀行發揮重要作用。美國、日本、韓國、法國、加拿大等發達國家，泰國、印度、菲律賓、摩洛哥等發展中國家都設有農業政策性金融機構，政策性金融機構在國家農業貸款中占有很大份額，成為這些國家農業和農村發展的強大支撐，如泰國農業與農業合作社銀行提供了80%的農業貸款，丹麥抵押銀行提供了75%～80%的農業資金投入。

結合我國實際情況看，農業政策性金融在現階段不可或缺。首先，我國解決“三農”問題的緊迫性和艱巨性需要政策性金融給予支持。我國是農業大國，由于農業生產的高風險性和農業投資的低收益性，商業性金融的市場化配置形成了對農業領域投資的限制。同時，由于財力所限，我國財政支農在財政支出中的比重還不到10%。因而需要發展農業政策性金融，為農業農村發展提供強有力資金支持。其次，金融支農缺口大需要政策性金融支持。隨著我國新農村建設的深入推進，農業農村產業結構的調整升級，現代農業的加快發展，農業農村領域對信貸資金的需求量不斷增大。據銀監會2006年初步測算數據，到2020年，我國新農村建設需要新增資金15萬億～20萬億元人民幣。與巨大資金需求相矛盾的是，資金的趨利性致使大量農村資金不斷流失。據有關部門統計，縣域級金融機構新增存款轉化為當地信貸投入的比率不足30%。種種因素導致巨大的農村金融缺口，需要農業政策性金融充分發揮作用。其三，WTO規則的約束需要政策性金融支持農業。WTO農業協議對各成員國國內支持政策進行嚴格限制，我國農業政策性金融可以充分利用WTO綠箱政策，加大對農業農村經濟的支持力度。可見，我國農業政策性金融不可缺少。黨中央、國務院自2004年以來，多次強調要“加大政策性金融支農力度”、“強化農業發展銀行政策性職能定位”，表明要強化農業政策性金融的決心。這些都表明，農業政策性銀行需要在堅持政策性前提下實現可持續發展。

（二）農業政策性銀行要不要發展商業性業務

農發行從2005年開辦商業性業務以來，商業性貸款規模呈現先升后降的局面。2009年的商業性貸款余額比2005年末增長了2.4倍；商業性貸款占比達36.48%，比2005年提高了16.58個百分點。自2010年開始，商業性貸款規模呈現逐年下降態勢，2010年比2009年減少了2183.84億元。商業性貸款余額在2011年末下降到3066億元，占全部貸款余額的16.35%；2012年末降到2492億元，占比11.41%；2013年末降到1909.5億元，占比7.64%。顯示出農發行商業性貸款規模呈逐漸壓縮態勢。

農發行所開辦的商業性業務，主要集中在農業產業化龍頭企業和加工企業貸款、農業小企業貸款等。農發行涉足商業性業務，盡管緩解了涉農企業流動資金不足的矛盾，但不可避免地與其他涉農金融機構形成一定業務交叉和業務競爭。以湖南省為例，據農發行湖南省分行課題組（2012）調查，2011年6月末，岳陽、湘潭、懷化三市農發行在28家有交叉貸款的商業性貸款客戶20.03億元的貸款中，農發行占到85.77%，其他金融機構貸款僅占14.23%。農發行對這些有交叉貸款的商業性貸款企業，發揮了供貸主渠道作用。由此，農發行開展商業性業務，容易讓外界質疑：其政策性銀行特色如何保持？農發行2013年年初全國分行行長會議明確提出，中央明確要求農發行強化政策性職能，要審慎把握商業性業務發展。與打不打“白條”無關的商業性業務，要控制新增，優化存量結構，該退出就退出。2013年以來，農發行的商業性貸款規模控制壓縮趨勢明顯。農發行扣除票據轉貼現資產的商業性貸款余額在2013年末下降到1757.8億元，比年初減少397.6億元，同比多減154.7億元；2014年1月末，下降到1757.3億元。因此，從國家設立農業政策性銀行的初衷和農發行開展信貸業務的實踐看，農業政策性銀行的商業性業務需要適當控制和壓縮。

綜上分析，我國農業政策性銀行還需要堅持政策性定位，適當控制壓縮商業性業務，農業政策性銀行應在堅持政策性前提下推進市場化運作，圍繞更好地貫徹落實國家發展農業農村經濟的戰略意圖，運用市場機制，不斷提高政策性資金的運作效率，強化政策性金融的支農力度。

三、農業政策性銀行市場化運作的系統化設計

經濟機制的設計，既要考慮信息效率問題，著眼于所設計機制是否只需較少信息運行成本，又要關注經濟主體積極性問題，著眼于在所設計機制下，每個參與者即使追求個人目標，其客觀效果是否也能達到機制設計者所要實現的既定目標。農業政策性銀行推進市場化運作要進行系統化設計，既要注重外部經濟環境建設，又要重視內部配置機制構建，要通過內外兩方面的機制構建，使所制定機制能夠激發和調動起每個參與者的積極性，使參與者在最大化追求個人利益的同時，也達到農業政策性銀行市場化運作所要達到的公共目標。

（一）外部經濟環境建設

1.法律環境：以政策性銀行立法保障政府與市場協調均衡。盡快制定農業政策性銀行法，以法律法規形式明確規定農業政策性銀行市場化運作過程中的職能定位、業務范圍、支持重點、內部權力結構、經營管理體制、主要領導人任免、董事會組成與權力、與政府各相關部門關系、外部監管、扶持政策等，使政府對農業政策性銀行的管理更透明，確保其自主決策、自我約束、依法合規經營，確保監管部門依法監管，促進農業政策性銀行健康發展。

2.監管環境：建立完善監管機制以實現政策性目標。在監管內容上，包括監督政策性銀行實現政策目標和市場性目標的情況。在監管機構上，財政部應側重政策性監管，人民銀行、銀監會等市場監管機構應進行金融性監管。在監管標準體系中，包括對市場準入、資本充足率、經營活動、利率、市場退出等方面的監管。在監管指標體系設計上，要注意區分國家政策指令性貸款、政策指導性貸款和農業政策性銀行自營性貸款，有效結合合規性監管和風險性監管，并使監管重心從合規性監管轉向風險性監管。

3.政策環境：建立風險補償機制以支持市場性目標實現。農業政策性銀行是代表國家利益從事政策性業務，其業務主要集中在商業銀行不愿介入的“三農”弱質產業領域，風險大，收益低，政府理應對其提供必要和適度的支持。應建立資本金動態補充機制，完善風險撥備機制，并實行優惠的財稅政策，減免農業政策性銀行的營業稅和所得稅，將減免稅收用于充實資本金、補償風險，或成立支農基金。

4.考評環境：建立激勵約束機制以實現政策性目標和市場性目標的和諧統一。應主要圍繞農業政策性銀行貫徹執行政府支農政策、信貸資產安全、政策性目標實現情況、國有資產保值增值、市場性業績等方面，建立完善科學合理的考核評價體系，把經營績效考評結果同農業政策性銀行的工資總額、費用安排等直接掛鉤，進一步激發農業政策性銀行員工的積極性和創造性。建立完善對分支機構、不同業務條線、不同部門的考核評價辦法，將考評結果與信貸資源、財務資源和績效工資等的配置直接掛鉤，優化資源配置，強化激勵約束。

（二）內部配置機制構建

1.完善市場導向的組織架構體系。農業政策性銀行應建立權責明確、有效制衡的法人治理結構，建立開展市場化運作的科學決策機制，以總行作為決策指揮中心，把省級分行建設成管理中心，把二級分行建設成為經營管理的基礎平臺，把縣級支行建設成為業務前臺，實現扁平化管理。

2.完善市場化的金融創新機制。完善多元的市場化籌融資模式，增強自主籌資能力。隨著國家宏觀調控政策變化，適時調整業務范圍和支持重點。在支持糧棉油收購儲備這一主體業務基礎上，加大力度支持農村發展改革中的重點領域和薄弱環節，加快發展國際業務、中間業務和投資業務，審慎把握商業性業務。創新金融產品和服務方式，提升金融服務水平。

3.完善市場化的全面風險管理機制。參照巴塞爾新資本協議精神，依照市場化原則，實施全面的風險管理，完善市場化的信貸管理機制，建立分工合理、權責明確、運轉協調、權力制衡的內控機制，完善事前有防范、事中有監控、事后有監督的風險防控機制，構建具有現代農業政策性銀行特點的風險管理體系。

4.完善市場化的人力資源管理機制。農業政策性銀行一方面應努力營造市場化運作的文化環境，把市場觀念引入銀行決策和業務流程，培養和強化員工的有效發展意識、創新發展意識、市場競爭意識、風險管理意識。另一方面，應重視引進專業人才和復合型人才，建立完善市場化的選人、進人、用人機制，建設一支熟悉市場經濟和現代金融，敢于創新、勇于開拓的專業化人員隊伍。

參考文獻：

[1] 青木昌彥.東亞經濟發展中政府作用的新詮釋：市場增進論.經濟社會體制比較，1996，5：1～11；6：48～57

[2] 田國強.激勵、信息與經濟機制.北京：北京大學出版社，2000

（作者簡介：李靜，中國農業大學管理學博士，財政部財政科學研究所應用經濟學博士后，工作單位：中國農業發展銀行研究室 北京 100045）

（責編：若佳）