加快保護區周邊新農村建設，促進大熊貓保護地建立與完善

●周小娟

加快保護區周邊新農村建設，促進大熊貓保護地建立與完善

●周小娟

大熊貓保護區與其周邊社區關系一直為人們所關注，二者的主要問題一直集中在保護區內的自然資源與環境保護和周邊社區經濟發展的矛盾與糾結上。生活在自然資源豐富的社區，老百姓希望通過資源利用改善生產條件和生活質量。處在社區周邊的自然保護區則需要充分保有自然資源以保護生物多樣性。因此，二者關系的紐帶主要在于資源利用管理，并以此衍生出復雜的人際關系、約定俗成的管理制度以及保護、發展的僵持與相互妥協。社區已成為大熊貓保護（地）區建設的重要因素，隨著新農村建設步伐的加快，將保護區與周邊社區一體化建設的思路越來越有必要，需要盡快確立和踐行。

新農村建設 社區 大熊貓保護地

一、大熊貓保護區周邊社區大熊貓保護和管理現狀

（一）周邊社區是大熊貓生態區域的重要組成

保護區周邊社區長期在大熊貓保護區域生產和生活，與大熊貓保護區及其周邊環境有著天然的聯系，已成為整個地區生態系統的重要組成部分，無法割裂。因為，一方面就保護而言，社區需要利用身邊自然資源改善自身生產條件與生活質量，也因為其經濟利益驅使、生活習慣、傳統習俗與興趣愛好等原因，發生偷獵、盜獵、砍伐等干擾保護區的威脅活動。而另一方面，從長遠角度講，社區同時又是在地保護中最重要的相關人群，他們是最有條件、最有感情能夠長期守護在所在地區的有生力量。社區也有著在本土上發展傳承下來的傳統保護知識與經驗、適應能力去維護他們賴以生存的自然環境。同時，長期以來，森林植被在涵養水源、防洪減災、調節氣候等方面的一些功能也讓在地社區居民越來越認識到森林植被與生態保護的重要性，社區比外界也更有積極性參與到保護行動中來，因此，社區將在未來大熊貓保護中扮演著重要角色。

（二）新農村建設對大熊貓保護區的影響不可忽略

國家對新農村建設的支持和投入力度不斷加大，給社區帶來的變化逐漸改變著老百姓的生產生活方式，尤其在基礎設施建設、產業發展上對自然資源的利用和管理，以及人為活動的拓展必然對大熊貓棲息地造成干擾、甚至破壞。

按照新農村建設的總體要求，農村社區在“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”五個方面將得到更大改善和提升，對大熊貓保護區（地）的影響深遠。新農村建設對于物質文明和精神文明建設的目標與大熊貓保護區（地）的保護管理目標有很大的重合，而同時又是相互制約和協調的過程，新農村建設的“鄉風文明和管理民主”共同構成了社區的道德和法治底線。

第一，在大熊貓保護區（地）周邊的社區，隨著生產生活狀況的改變，對周邊自然環境的利用方式也在逐漸轉變，作為一把“雙刃劍”，可持續利用和管理自然資源十分必要，而隨著社區對經濟發展訴求的不斷提高，大熊貓棲息地的功能拓展不盡完善，在社區的單方面需求下，除自然資源直接利用以外，難以為社區提供新的經濟增長點，因此農村社區對物質文明建設的需求直接影響大熊貓棲息地的保護管理。

第二，從新農村建設的精神文明建設方面講，社區百姓的對大熊貓保護的意識和態度也同樣決定著社區的行為方式，大熊貓保護區（地）的管理離不開對人的管理，除經濟需求外，社區百姓對大熊貓的保護觀念以及對周邊保護區（地）生態服務功能的認識十分重要，他們是保護區（地）生態服務的直接受益者，例如，水源涵養、防災減災等與社區百姓生命財產安全的重要作用。

第三，社區管理本身也是影響大熊貓保護的重要環節，社區治理過程中，在大熊貓保護方面管理制度及其約束力度也最終成為人們行為的約束底線，而非意識態度等層面。雖然保護區周邊社區獲得的政策、項目、資金機會少于其他區域，而不斷增加的投入和日益改善的基礎設施、日漸豐富的產業活動已成為趨勢，保護區和社區割裂發展的方式不可持續，在沒有統籌考慮的情況下，保護區與社區的利益關系很難調和，從而使得保護區始終處于“防守”的姿態，而無法開放對待周邊社區，保護區管理越走越窄。

雖然新農村建設包含內容全面系統，然而，在保護區周邊社區，難免執著于基礎設施建設和大力度的產業發展項目等硬件，而對于保護區本身能夠為社區帶來的價值被淹沒在經濟建設浪潮中，隨著社區建設力度的加大，對保護區的影響也就越大，“防守”始終不能夠帶來保護區保護成效、管理水平的提升。因此，從這個層面講，保護區周邊社區的新農村建設對保護區而言來得更為重要。

（三）保護區周邊社區基本情況

保護區周邊社區可以分為以下三類：（1）保護區內社區，包含在保護區內，目前，這種情況較少。（2）保護區跨界社區，社區一部分在保護區內。（3）保護區緊鄰社區，與保護區交錯接壤，是最為普遍的情況。截止2011年，在四川以大熊貓為主要保護對象的自然保護區共有41個，其中國家級11個，省級29個，縣級1個，共涉及12個縣市，78個鄉鎮、284個村級單位，人口達370萬，其中農業人口252萬。與陜西、甘肅相比從保護區數量、等級、面積來講，四川都是保有大熊貓棲息地數量最多的省，涵蓋集體林、農村社區，人口也相應最多。

上述農村社區的共同特征是：地處偏遠山區、生態環境優越、基礎設施條件差、經濟不發達、生產生活方式傳統、居住分散、自然資源依賴度高、利用強度大、政策項目扶持機會少。近年來，按照新農村的20字方針，一些生計、能源、基礎設施等項目在這些地區的實施，除政府外，還吸引了社會各界參與其中，使這些地區的生產生活環境獲得了一些改善，由于扶持力度仍顯不足，投入量雖然逐年增加但總體偏少，加之，保護區周邊社區的特殊性，新農村的建設成果在保護區周邊社區作用還不夠突出。

從大熊貓保護管理的角度講，保護區周邊社區林地大都為集體林地，以四川岷山山系為例，從大熊貓棲息地保護與發展的角度看，有52萬公頃的棲息地未被納入保護區模式下管理，仍然有較多的棲息地在集體林改中分股或分山到戶，甚至保護區內仍然有91629公頃的商品林。此外，保護區內確權到戶的林地為36236.8公頃，占19.6%。上述社區與保護區關系十分緊密，社區居民與保護區管理人員關系十分微妙，兩方面力量長期接觸達到了某種平衡。由于相關立法的嚴厲和執法力度的增強，斬斷了利益鏈條，對大熊貓本身的保護已經達到了保護要求，而在大熊貓的“保護”下，其它尤其具有高經濟價值的野生動物卻不能幸免。保護區目前的做法是在保護區主要入口處設立保護站，限制、登記社區居民出入，同時重點檢查偷盜獵、偷盜伐、護林防火等突出問題。從周邊社區對保護區的影響程度而言，最嚴重的是保護區內社區，其基本生活來源都來自保護區，其次是跨界社區，僅部分的來源來自保護區。

二、自然保護區與周邊社區存在的問題

（一）社區干擾對大熊貓的威脅

周邊社區對保護區的威脅活動是一種常態化的行為，長期以來不可避免，僅是量多量少的問題。結果主要表現在對野生動植物的破壞，從社區角度而言，其原因是多方面的，有內因也有外因，既有經濟原因也有制度原因。主要可歸結以下三方面：一是對保護區自然資源的依賴，滿足于自給方面的。在周邊社區僅出于自給自足目的，對周邊自然資源的利用和破壞是有限的。二是經濟利益的驅動，當出于周邊自然資源能夠為社區帶來經濟利益時，對保護區資源的利用和破壞成為“無底洞”，因為不法市場能夠促使社區更多的掠奪自然資源，顯然對保護區動植物的破壞對社區有經濟利益。雖然，不會直接造成大熊貓的損害，然而，由于偷盜獵而攜帶的獵套、獵槍等會無意間傷害大熊貓，同時也會驅趕大熊貓走向更深遠的山林，縮小了棲息地。三是缺乏可持續性，吃“本錢”。保護區好比一個銀行，對于自然資源可持續利用在于合理使用自然資源帶來的“利息”，威脅的原因在于對自然資源的利用破壞已經動用了“本錢”。因此重點在于如何充分經營好“利息”，使其得到最高的回報。此外尤其是保護區內社區，集體林改后，使得保護區內權利人有了明確的定位，對保護區本身的統一管理產生了很大威脅，也成為威脅大熊貓保護的不穩定因素。

（二）新農村建設經驗難于移植

新農村建設的20字方針作為指導我國農村建設的綱領，在處理人、社會、自然三者之間的關系提出了明確要求，基于此在全國各地建立了新農村示范點，重點推進。同時吸引了廣大社會積極參與，在產業、文化等重點領域促進農村經濟發展。有些地方甚至不計成本的做亮點做示范，雖然產生了很好的社會反響，吸引了各界前來考察，然而從推廣角度而言，建設門檻相對過高，尤其對于山區貧困地區農村，可借鑒學習的內容十分有限。而目前，在山區還沒有探索出一套成熟的新農村建設模式，能夠產生指導和推廣價值。因此，對于大熊貓保護區周邊社區，移植新農村建設經驗或模式難度較大，需要在現有新農村建設經驗基礎上進行再創新。社會參與本身是新農村建設新模式，可以有效調動社區公益心和保護責任感。需要更多力量支持以彌補這些地區不易打造，財政投入效果不明顯，很難產生新農村示范效果，政策項目獲得機會少等劣勢。對于山區，尤其是大熊貓保護區周邊社區的新農村建設，唯有結合實際情況，因地制宜制定新農村發展路線。

（三）地方政策項目資源缺乏整合

基層部門條塊分割已十分嚴重，直接影響到項目資金的使用效率。同時，由于地方缺乏對等財權和事權，資金用途受到嚴格監管，一旦上報不得改作它用，部門之間對話和資源整合缺乏政策環境，以至于重復性建設，缺乏系統性等問題，沒有將政策資源整合形成合力發揮最大作用。由于資金用途既定，地方部門之間也沒有積極性去互相配合，協同工作。此外，各個地方都堅持規劃先行，超前規劃的指導方針，而規劃真正能夠落地則需要部門之間更加緊密的合作。因此，在現有政策體制下，資金的監管方法限制了地方部門間的工作配合積極性，規劃流于形式，將規劃本身當作項目來做的現象，使得地方有限的政策項目資源難以整合。在大熊貓保護區的縣域范圍內，林業部門往往擁有較多的政策資源，地方林業和新農村建設部門的整合有望成為保護區周邊社區新農村建設的突破口，打破財權、事權不對等的僵局，使各部門更有積極性整合資源開展工作。

三、結論和建議

在保護區周邊社區進行大熊貓保護地建設，不僅是保護工作走出保護區的重要一步，同時也是社區新農村建設的亮點與突破口，保護區周邊社區往往包含著生態關鍵區域，從資源保護的角度，這些區域理應成為大熊貓保護區域，同時也肩負著連結保護區，促進周邊社區百姓福利的新農村建設任務。而社區對大熊貓保護地的接受程度也體現在結合點是否能夠幫助社區提升新農村建設水平，促進形成亮點和示范，獲得社會的認同與政策資源的關注。

（一）保護區與周邊社區聯動建設的模式創新

保護區與社區聯動的模式創新包含兩層意思：第一，聯動模式能夠獲得新農村建設相關政策的支持，爭取更多的投入進入結合領域。第二，保護區與社區能夠在相互理解的基礎上建立相互支持體系，包括保護工作、資源利用、人員管理等問題上得到雙方的認同。新農村建設是解決“三農”問題的強有力支撐，而保護區與周邊社區的聯動即是新農村建設的創新，也是保護區管理的創新。創新的目的是要整合各類資源，同時也是將保護區與社區發展的目標整合，使二者的利益保持一致。難點在于新農村建設的專項政策資金能夠支持到保護區與社區結合的領域，如與保護大熊貓相關的產業和基礎設施建設項目。同時能夠鼓勵保護區為社區提供更多關于自然資源可持續利用的科學方法，以滿足社區對自然資源的需求。

（二）社區參與建立大熊貓保護地

確保社區有效參與是建立大熊貓保護地的關鍵。建立大熊貓保護地意味著，社區一部分生態關鍵區域與保護區作為一個整體來建設的理念。即大熊貓保護工作走出保護區，成為一項有社區基礎和社區參與的工作。在這項工作中至少要面對兩大問題，第一是社區意愿，第二是社區能力。從意愿角度而言，建立大熊貓保護地首先能夠為社區新農村建設提供有力支持，即能夠吸引更多的社會資源和政策項目，使得促進新農村建設成為建立大熊貓保護地的原動力，社區積極性才能夠真正提高。從社區參與能力而言，保護工作本身需要一定的知識、時間、勞動力等要素，社區本身是否具有上述條件也是參與大熊貓保護地建設的客觀條件。在社區意愿的基礎上，社區能力培養需要專項的配套。因此，社區參與的兩方面問題是建立大熊貓保護地的關鍵。

（三）相關政策和資源整合

政策、資源的整合不僅需要科學嚴謹的規劃布局，同時需要搭建一個對話平臺，使得相關各部門溝通問題，制定實施計劃，通盤考慮現有資源，使得規劃切實可行。保護工作多見于林業政策的制定和安排，新農村建設需要相關三農政策的指導，除各自有一個統籌協調的過程外，二者之間進行資源整合十分必要，這也是關系到社區保護區之間如何有效連結的問題，因此，需要創新性地提出既促進新農村建設，也有利于保護區發展的政策、資源整合方案。而地方政府部門傳統的工作習慣以及政策的靈活度不夠限制了資源整合的渠道，往往容易造成“心有余而力不足”的局面。因此，規劃先行的同時，應建立各部門溝通協商機制確保規劃可行，關鍵在于規劃的制定者與實施者能夠在同一個體系下參與和實施。

[1]李虎.內化轉型中的新農村建設思路探討.現代農業科技，2014(3)

[2]曹葉，梁峙等.城鄉統籌發展戰略與新農村建設研究.黑龍江農業科學，2014(2)

[3]閔慶文，甄霖，楊光梅.自然保護區生態補償研究與實踐進展.生態與農村環境學報，2007(1)

[4]江文淵，張征云，陳啟華.天津市自然保護區存在的問題及對策.現代農業科技，2014(2)

[5]王昌海，溫亞利，郝春旭.大熊貓自然保護區農村社區社會經濟發展現狀分析——以陜西周至縣花耳坪村為例.林業經濟，2010 (11)

（作者簡介：周小娟，四川大學經濟學院博士研究生 四川成都 610064）

（責編：賈偉）

F323

A

1004-4914（2014）06-033-03