基于公眾參與視角的環境群體性事件

●王玉華

基于公眾參與視角的環境群體性事件

●王玉華

近年來我國環境形勢日益嚴峻，環境事故頻發，環境群體性事件呈多發態勢。環境群體性事件不僅會威脅到社會的穩定，造成政府公信力的下降，更有可能加劇社會的暴力化傾向，化解生態環境引發的群體性環境事件是我們面臨的重要課題。世界環境保護的經驗表明，積極推進公眾參與是解決環境群體性事件的重要方法。我國多發的環境群體性事件凸顯了公眾參與中存在諸多不足，文章從公眾參與的視角深入分析造成環境群體性事件的原因，有針對性地提出完善公眾參與、化解我國環境群體性事件的困局措施。

公眾參與 環境群體性事件 環境保護

隨著我國經濟的持續高速發展，我國環境形勢日益嚴峻，環境壓力不斷增大，導致環境事故頻發，環境群體性事件呈多發態勢。造成環境群體性事件的原因錯綜復雜，但是公眾參與的缺失是重要導火索。化解生態環境引發的群體性環境事件，成為環境保護工作面臨的重大挑戰。

一、環境群體性事件凸顯了我國公眾參與的不足

2012年，環保部原總工程師、中國環境科學學會副理事長楊朝飛披露，自1996年來以來，由環境問題引發的群體性事件一直以年均29%的速度增長。其中由重金屬和危化品污染引發的群體性事件呈高發態勢，個別事件還上升為暴力沖突，造成了十分惡劣的社會影響。環境群體性事件正不斷成為影響社會穩定、制約經濟發展的一大重要因素。環境群體性事件的頻發暴露出了我國環境保護中存在的諸多問題，更凸顯了我國公眾參與的不足。

1.環境群體性事件凸顯了地方政府重經濟輕環保。我國以經濟發展為主的發展模式使得地方政府重視經濟責任，輕視環境責任。目前，我國很多地方發展經濟脫致富的任務仍然繁重，經濟發展仍然是考核官員的主要指標，而這種指標又主要是以經濟總量和增長速度為核心的，一些地方政府甚至沿用傳統的“經濟增長一票否決制”的思維，把經濟增長作為政府的主要目標。在這種情況下，地方政府很難遏制經濟發展的沖動，對高資本投入、高資源消耗、高污染排放的傳統經濟增長模式有強烈的偏好，用高強度開發向土地、資源、環境要經濟效益。相應地把環境保護放到次要位置，甚至不惜犧牲環境換取經濟的發展。然而隨著經濟社會的發展，公眾對環境質量的要求提高，當公眾的環境訴求與政府的經濟發展目標沖突的時候，政府為了經濟發展又千方百計維護經濟投資，當公眾環境訴求無法解決時，只能采取極端手段，造成了環境群體性事件的頻發。

2.環境群體性事件凸顯了我國公眾環境維權意識的增強。隨著經濟發展和生活質量提高，人們已經開始逐步從基本的物質生活需求向高質量的生活質量需求過渡。在保障基本生存權的同時，將清潔的水和空氣等環境要求也作為了基本的利益訴求。最近幾年頻頻爆發環境群體性事件的地區如廈門、大連、浙江、江蘇、成都、廣東等都是我國經濟比較發達、人們物質生活水平比較高的地區，其關注焦點已經從生存問題轉到了生活質量問題，環境維權意識日益增強。而由粗放型經濟發展帶來的嚴重的環境污染和破壞日益危害著人民群眾的身體健康，引發公眾普遍關心與擔憂，尤其是“癌癥村”現象令公眾十分恐懼，害怕遭到類似傷害。因此，一旦遇到可能造成污染的環境事件，公眾很容易產生抵觸情緒和抗議行動，這是導致環境信訪和群體性事件增多的重要原因。

3.環境群體性事件凸顯了政府對公眾參與的忽視。2008年5月1日國務院《政府信息公開條例》和環保部《環境信息公開辦法(試行)》的生效，原本給了環保團體和公眾很大的希望，以為環境領域的參與式民主進程迎來了春天。但是，現實中政府信息公開的狀況令人非常失望。一些地方政府為了促成建設項目，推動本地經濟的發展，主觀上不愿意公開建設項目的相關信息。社會公眾基本無從了解項目審批和建設的完整真實信息，經常是偶然發現了項目“不合法”或“不合理”，而此時的項目，有的未作環境影響評價卻已違法開工，有的環境影響評價已在公眾參與不充分的情形下匆匆結束。如果沒有媒體的曝光，社會公眾基本無從了解，更別說參與了。在環境群體性事件醞釀之際，公眾通過各種渠道發現項目“不合法”或“不合理”的時候，相關的公眾會到政府部分反應意見，表達關切和擔憂，對此政府本應積極吸納公眾意見，深入群眾中去查明根本的原因，進而為利益受損民眾的合理訴求找到可操作的解決途徑。而現實中，政府對日趨惡劣的環境問題不予重視，拖延行動甚至聽之任之、不予回應，沒有通過制度化的渠道對利益受損的民眾進行補償，未對企業的排污和侵害行為進行有效制止。結果，公眾的利益訴求無法得到回應和根本解決的時候，只能采取集體對抗的極端方式奮起抗爭，結果就釀成了嚴重的環境群體性事件。

4.環境群體性事件凸顯了環評公信力的缺失。我國高度重視環境影響評價工作，2002年出臺了《中華人民共和國環境影響評價法》，2006年國家環保總局正式發布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，這是中國環保領域第一部公眾參與的規范性文件。理論上講，除極個別未評先建項目外，目前全國所有開發建設項目均開展了環境影響評價，我們的環境應該是安全的，尤其是預防和治理措施是到位的。但從我國頻發的環境群體性事件看，公眾經常對環評的作用和結果是不完全信任的。究其原因，民意表達不暢是重要導火索，環境影響評價過程不夠公開，沒有廣泛發動群眾參與其中，對項目可能產生的環境影響和制定的預防措施沒有及時有效公之于眾。另一方面，不少地方的項目環評論證會、聽證會存在著走過場、流于形式的問題。而一些環評機構和專家理解地方政府抓發展的迫切愿望，只要不會造成比較大的環境影響一般不會斷然否定項目建設，使得一些環評報告具有先天缺陷。而一些投資者在項目啟動后對環評確定的防污治污措施沒有認真落實，項目一啟動就發生了污染，環評失去了應有作用。另外，在項目建設中，還存在著環境影響評價公眾參與造假的嚴重問題。以上種種原因，導致群眾對環評的結果不知曉、作用不認可，環境影響評價缺乏公信力，導致了環境群體性事件的發生。

二、我國公眾參與環境保護不足的原因

我國公眾參與環境保護的不足既有法律制度方面的原因，也有公眾參與方式的因素，更重要的是政府傳統管理模式的慣性思維使然。

1.地方政府片面追求GDP，忽視環境保護。縱觀近年來全國各地發生的環境群體性事件，其共同點是：發生嚴重污染的企業往往都是當地的支柱產業，是地方政府的重要財政來源和經濟增長的推動力。而經濟增長又是衡量政績的主要指標，地方政府為了政績，片面追求GDP增長，為招商引資不惜過度地付出環境代價。地方政府之所以不顧公眾的利益訴求，片面追求GDP的發展的深層次原因在于我國干部的政績考核體制。目前，我國對地方官員的考核主要是以經濟增長為主要任期考核指標的，基于此，相較于公眾的環境利益，地方官員必然優先選擇GDP和稅收財源的增長，從而導致他們容易采取重增長、輕環保的污染保護主義行為，并與追求利潤的企業家結成利益同盟。由于影響官員政績和政治前程的是經濟增長而不是環境保護，是有資本的企業家而不是分散的公眾，面對公眾的環境保護和環境利益訴求的時候，地方政府常常會出現立場性的偏差，會優先保護企業，公眾免于環境污染以及因污染受害應獲得補償的權利不得不退居次要地位。政府成為某些利益團體的代言人，喪失了作為調節社會矛盾的仲裁者角色。在這種特定的環境下，政府對公眾參與采取有意無意的回避態度。更有甚者，一些地方政府直接充當污染企業的“保護傘”，對公眾的意見和利益訴求完全漠視，或者采取敷衍的態度，在這種特定的環境下，民眾只能放棄制度化的渠道來解決問題的方式，公民政治參與的無序化現象出現，就導致環境群體性事件爆發，這也使得公眾對政府的信任度日漸降低。

2.我國公眾參與環境保護的法律制度不完善。我國《憲法》并沒有將環境權作為公民的一項基本權利而加以確認。現有的立法基本上都沒有直接、正面和系統地規定“環境公眾參與”，大多都是從間接的角度、側面和局部地涉及“環境公眾參與”。雖然有了若干關于公眾參與制度的法律規定，但是沒有形成環境知情信息、環境立法參與、行政參與、司法參與和權利救濟等各個方面法律邏輯體系。而且目前我國立法賦予政府的權力多于義務，缺乏對政府責任的明確規定，使得確立公眾參與制度的目的不能很好實現。而且，我國有限的公眾參與制度以末端參與為主，缺少源頭參與。《大氣污染防治法》和《水污染防治法》中規定：公眾有權對污染大氣、水環境的行為檢舉控告。而《環境影響評價法》和《環境保護行政許可聽證暫行辦法》的規定，在報批建設項目環境影響報告書前需要征求公眾意見。根據上述法律規定，可以看出我國公眾參與主要集中在行政過程中的兩個階段：已經發生污染階段；已經立項的建設項目。環境保護公眾參與理應貫穿于有關環境立法、司法、行政等活動的過程中，但現實是公眾參與環保主要集中在行政過程的末端，缺少有關環境保護立法等源頭參與。總體而言，現行關于公眾參與的立法相對分散、較為片面并且法律位階低：從宏觀上看，缺乏對于公眾環境參與權等關鍵事項做出的明確的、直接的和系統性的規定；從微觀上看，僅對于環境影響評價的公眾參與等個別事項進行了散見的、間接的和局域性的規定。由此導致環境公眾參與的主體有限、方式單一和程度不深。

3.重要參與制度存在著執行障礙。政府在發展經濟的沖動下，會選擇性的執行環境保護政策，導致一些重要參與制度存在執行障礙。首先，環境信息公開制度存在執行障礙。為了保護公眾對環境信息的知悉權，《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法（試行）》使公開環境信息成為政府法定義務，并對公眾如何申請獲取信息做了程序上的規定。但是一些地方政府在涉及比較敏感的環境信息時，往往進行有意無意的隱瞞，通過盡可能多的方式使信息公示從時間上和空間上都縮至最小范圍，避免使公眾知曉。其次，聽證會制度執行存在著流于形式的問題。聽證會制度是重要的公眾參與方式之一。聽證流于形式同聽證制度的優越性發揮也是當前的一個難以解決的矛盾。聽證會的參與者往往沒有考慮到真正的公眾，只是在有限的范圍內選擇有限公眾的形式主義，并不能真正反映民意，表面的公正的模式下很難照顧到利益直接相關群體。即使是公眾通過聽證參與了環境決策，其對決策的實際影響力以及決策結果的利益相關度也是打著問號的。最后，環境影響評價公眾參與存在造假問題。環評在公眾參與部分的造假行為，在一定程度上加劇了公眾對政府的不信任感，使得質疑、反對新建項目的群眾越來越多。

4.公眾環境救濟渠道不通暢。就目前而言，公眾對環境問題的救濟渠道主要有舉報、信訪和訴訟三種。大多數因為環境問題引發的群體性事件中，相關利益群體并沒有在事情一開始就采取極端的暴力手段來表達訴求，而是采取舉報投訴、選取代表上訪、向法院起訴等較為理性的方式來維護自身的合法權益。比起司法救濟，行政救濟更直接、迅速、有效，而且對于公眾而言維權成本低，但舉報、信訪對部分企業、投資者具有一定的制約力，但對政府確定的重要規劃和重大項目等事項就失去了作用。司法訴訟本應是最有效的方式，但我國環境公益訴訟制度不健全，環保官司難打是社會公認的問題，原告起訴難、舉證難、法院審判難十分突出，司法救濟被大多數公眾棄之不用，這些做法使公眾離法定的維權渠道越走越遠，不利于環境保護的長遠發展。有數據顯示，“十一五”期間，我國環境信訪30多萬件、行政復議2614件、行政訴訟980件、刑事訴訟30件，通過司法訴訟渠道解決環境糾紛的不足1%。當制度化的渠道無法得到及時有效的回應，民眾一旦遇到政府決策事項，舉報和信訪遇到阻力時，群眾只有選擇集體抗爭或采取過激方式給政府施壓，以尋求解決路徑，這就引發了群體性事件。

5.我國環保NGO組織發展滯后。西方國家的環保NGO組織在環境保護和化解社會矛盾方面發揮了非常重要的作用，它們既可以充當政府和民眾的橋梁，緩和矛盾，又有助于增強民眾參與的專業性，還能監督政府和企業生態保護的自覺性。我國臺灣應對環境抗爭運動的重要經驗之一也是借力社會組織。一旦環境問題產生，通過組織的力量使得環境事件通過協商對話方式得以解決，而不致發展成為群體性事件。由于我國的環保NGO組織起步較晚、數量很少且普遍缺乏政府引導，同時還受到資金、運行體制等多方面的限制，因此發展滯后，使得政府與公眾之間溝通的橋梁與樞紐缺失。當環境問題產生時，政府與公眾之間就會產生直接、尖銳的矛盾沖突，最終釀成嚴重的環境群體性事件。

三、完善公眾參與，破解環境群體性事件困局

從以上分析中可以看出，公眾參與不足是造成環境群體性事件的重要原因，因此我們必須改善公眾參與的狀況，化解預防環境群體性事件，破解我國環境群體性事件的困局，維護我國社會的和諧穩定和社會的可持續發展。

1.切實轉變經濟增長方式，建設生態文明。環境群體性事件發生的根源在于高消耗、高排放的粗放型經濟增長方式。黨的十八大將生態文明建設寫入《中國共產黨章程》，進一步明確提出了建設生態文明的新要求。要解決環境群體性事件，必須轉變經濟增長方式。要把粗放式增長轉變為集約式發展，把高耗能、高污染轉變為低能耗、低污染，把高碳經濟轉變為低碳經濟、綠色經濟，從依靠資源消耗向依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變，實現“原料和能源低投入—產品高產出—環境低污染”轉變，從而實現環境友好、資源節約、人與自然和諧相處的生態文明。長期以來官員考核中GDP的比重過大是經濟增長方式難以轉變的原因之一。要真正轉變經濟增長是方式，建設生態文明，必須依靠制度的力量。黨的十八大三中全會又明確指出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。我們要以此為契機，探索有利于生態文明建設的干部考核制度、責任追究制度、源頭保護制度等，真正轉變經濟增長方式，建設生態文明，從根本上改變經濟發展與環境保護不協調的狀況，減少環境沖突和群體性事件的發生。

2.完善公眾參與環境保護的法律制度。要完善公眾參與環境保護的法律制度從根本上來說就要重塑立法指導思想，改變末端參與的模式。《憲法》應當明確將環境權作為公民的基本權利之一，這樣作為其子權利的公眾參與權才有依托。其他的法律和法規才能對其做更詳細的規定。要積極利用當下正在進行《環境保護法》的修訂工作的契機，在環境保護基本法的層面，確立和明確環境公眾參與制度的應有地位和關鍵性內容，保證公眾參與貫穿于環境保護的始終，改變傳統的末端參與模式，鼓勵源頭參與，這既符合“預防為主，防治結合”的環保政策，也有利于充分保證公眾的環境權利，降低公眾與政府之間矛盾激化的可能性，使群眾依法對環境保護進行公眾參與，減少環境群體性事件的發生。等將來條件成熟，應借鑒國際上公眾參與比較完善國家的經驗，制定專門的《環境公眾參與法》，確保公眾參與真正實現，保障公眾的環境權利。

3.確保公眾參與的重要制度執行到位。在目前條件下，當務之急是要確實保證公眾參與的重要制度要執行到位。首先，保證環保信息公開制度執行到位。政府要加強信息公開，為公眾參與提供基礎保障。政府一方面應該完善環境信息披露制度，建立一套覆蓋環保行政許可各領域、各層次的環境信息披露體系，用更加具體的制度和更加可行的程序來保證公眾對環境事務的有效參與，充分利用各種媒體的力量，真實有效的發布相關及其，讓公眾能夠及時、準確地了解到自身周邊環境的變化，在污染項目引入的前期就可以及時地參與到政府決策中去，增加事前監督的作用，避免污染企業和公眾之間的矛盾升級。其次，保證環境影響評價聽證制度執行到位。環境影響評價制度對公眾參與聽證有了明確的規定，但是由于對公眾參與的規定過于寬泛、模糊和可操作性不強，導致聽證制度執行偏差的現象時有發生，出現了走過場、形式化等嚴重問題。因此，政府應嚴格按照法律制度的要求選擇聽證代表，對聽證的程序應更為透明，聽證的范圍應該盡可能廣泛，同時要有相應的懲罰措施。通過強化公民環保參與的實效性，來保證環境決策的科學化及合理化。最后，堅決杜絕環境影響評價公眾參與造假。環境影響評價造假會影響公眾與政府的關系，是造成全體性環境事件的重要原因，更嚴重的后果是造成政府公信力的下降，因此要堅決杜絕環境影響評價造假。對于環境影響評價公眾參與要堅決按照法定程序嚴格執行，公眾參與要公開透明，接受社會的監督，并且要加大造假違法的責任追究，提高違法成本。

4.暢通公眾環境救濟渠道。環境群體性事件的發生，其中大多都曾經試圖通過法律的救濟途徑來解決，但是由于行政或司法的環境救濟渠道不通暢，導致最后事件以非法律、非理性的方式爆發。因此，保障公眾的環境救濟權也是保障公眾環保參與的重要內容。當前，要完善我國環境公益訴訟制度。環境公益訴訟制度賦予民眾就污染和破壞環境的行為提起訴訟的權利，一旦發生因環境權利受到侵害而引起糾紛事件，就可以按照既定的環境公益訴訟程序提起訴訟，這樣會最大程度上杜絕非法手段的使用，防范游行、堵路、圍攻現象的發生。建立環境公益訴訟制度，突破原有“直接受害人才有權利提起民事訴訟”的現行環境訴訟法律規定，最終形成任何公民都可以為了社會公共利益以自己的名義向國家司法機關提起訴訟的制度，暢通民眾參與環境保護的渠道。

5.發揮環境NGO的作用，架起民眾與政府溝通的橋梁。在當前社會轉型期及環境敏感期，要想有效解決環境群體性事件問題，僅靠政府的力量是遠遠不夠的，必須要借助于社會組織的力量，尤其是具有民間身份的環境NGO。環境NGO組織在我國的環境保護中也發揮了積極作用，比如溫州市的民間環保組織在2013年3月份組織的“江湖大會”，對溫州的水環境形勢及保護進行探討交流，并就此與政府進行溝通，獲得了比較良好的社會效果。因此，我國應加大鼓勵、扶植、發展和完善環保NGO的力度，擴大群眾性環保組織活動的空間，使它們在倡導節能減排，發動公眾生態維護參與、表達民眾環保訴求、溝通民眾與政府和企業之間的環保交流起重要的紐帶作用，這可以降低環境群體性事件所產生的機率，對于從根本上解決環境群體性事件有著重要意義。

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（作者單位：東北林業大學 黑龍江哈爾濱 150040）

（責編：賈偉）

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1004-4914（2014）06-039-03

中央高校基本科研業務費專項資金項目，DL11BC02]