行政事業單位內部控制探析

●郭軍艷

行政事業單位內部控制探析

●郭軍艷

我國行政事業單位內控建設是審計領域一個新課題。文章在厘清行政事業單位內控與企業內控的關系以及行政事業單位內控監督對象兩個理論問題的基礎上，分析了我國行政事業單位目前內部控制存在的問題，并提出了相應的政策建議。

行政事業單位 內部控制 內控環境 風險評估

事業單位是以提供專業公益性服務為目的的非盈利性組織，是我國一種特殊的組織類型，主要包括行政事業性單位，公益性事業單位和經營性事業單位三種。近年來，我國事業單位的內部控制、財務管理水平都在不斷提高，但是由于管理水平低下導致的鋪張浪費乃至違法亂紀等問題在事業單位仍然存在。所以，完善行政事業單位的內控制度對于防范經濟風險、預防職務犯罪都具有現實意義。財政部于2012年11月29日印發了《行政事業單位內部控制規范》，這一文件的頒布意味著行政事業單位內部控制的建設和實施已正式啟動。

一、行政事業單位內部控制應厘清的幾個問題

1.行政事業單位內控與企業內控的關系。劉玉廷、王宏（2008）認為，政府部門內部控制的發展與企業內部控制的發展相互影響、相互促進。目前，理論界對行政事業單位內部控制的含義、要素的認識已與企業內控基本趨同，體現出企業先行、行政事業單位及時跟進的基本特征。學術界有一種意見，認為行政事業單位內部控制的建設可以采用內部控制的要素框架。從世界范圍內看，絕大多數國家和地區非盈利組織的內控制度建設落后于企業內控制度建設。因此，行政事業單位的內控建設借鑒企業內控建設是必然的，但是隨著行政事業單位內控的不斷規范、完善，行政事業單位內控建設必然也會為企業內控的發展完善提供有益的參考，即從長遠來看，行政事業單位內控與企業內控是相輔相成、相互影響、共同發展的關系。

2.行政事業單位的內控監督對象。行政事業單位內控的監督對象應該包括法律法規、行政權力、業務規范和行為準則的相關內容。從行政事業單位的管理角度出發，內控制度的設計必須考慮操作性，因此內控的監督對象應為單位財務收支及相關經濟活動。行政事業單位主要的經濟活動包括預算管理、資產管理和工程管理等，外部的審計部門也按照上述監督對象對行政事業單位進行審計監督。從長遠來看，行政事業單位的內控對象還應包括社保基金等專項資金的監督。因為雖然財政預算中并不包括社保基金，由于政府是社保基金風險的最終承擔者，所以財政預算管理中應納入社保基金；但是考慮到行政事業單位管理的現狀，內控的監督對象不宜過于寬泛，以致使內控工作失去可操作性。

二、行政事業單位內部控制中存在的主要問題

1.內控意識薄弱，內控環境有待改進。現在行政事業單位的領導普遍缺乏對內控的重要性的認識，他們更多地是關注自身業績和單位的發展，往往忽略了單位的內部管理，沒有正確理解內控的作用。有些單位認為行政事業單位沒有成本核算、沒有經營業務，故而無需建立內控制度；有的領導認為內控就是部門預算控制，只要實行了部門預算也就相當于建立了內控：還有的單位雖然制定了內控制度，但是流于形式，成為一紙空文，并沒有發揮應有的作用。再者，行政事業單位財務人員的內控意識也較為淡漠，財務工作與業務控制脫節，財務沒有發揮控制和監督的作用。

行政事業單位財務審批大多是“一支筆”，審批流程不規范，審批隨意性大，導致管理漏洞的產生。有些行政事業單位雖然制定了完善的內控制度，但是由于“一把手”不重視，因而無法得到有效執行，相關制度形同虛設。例如，根據內控制度規定單位對超過一定限額的事項要集體審批，而對于一定額度以下的事項也可由分管領導審批，但是“一把手”認為這些規定削弱了自己的權力，因而對其持消極抵觸情緒。

2.風險意識不強，風險控制薄弱。由于行政事業單位很少直接參與生產經營活動，所以很多單位負責人認為本單位不會產生生產經營風險，風險意識不強，缺乏風險防范能力。但事實上，行政事業單位在履行社會管理和公益服務職能的過程中，會存在潛在的社會和政治風險。如，濫用職權、財政資金使用效率低下的風險。由于對單位風險的認識不足，因此行政事業單位忽視了風險評估和風險控制，使得單位的運行存在巨大的風險隱患。

3.信息溝通不暢。由于行政事業單位實行會計集中核算制，行政事業單位的會計核算和監督是由會計核算中心負責的，這就要求各行政事業單位和會計核算中心之間應建立信息溝通機制。但是在實際工作中行政事業單位和會計核算中心各行其是，核算中心只管賬，被核算單位只關心實物，資產管理存在賬實分離的問題，內控要素中的信息溝通無法實行。

三、改進行政事業單位內部控制的建議

1.建立良好的內控環境。在內控環境的完善中，要合理設置崗位，明確各個崗位的權限，規范業務流程。特別注意在關鍵崗位設置上，要做到會計授權、記錄和監督相互分離、相互制衡，這里的關鍵崗位包括資金管理、資產管理、物資采購管理以及預決算編制等。對于一定限額以上的經濟決策，應執行集體審議聯簽制度。

內控的執行最終要靠人來完成，只有人人都樹立起內控的理念，單位才能形成良好的內控氛圍。對單位內控負首要責任的是“一把手”，只有單位領導具有較強的內控意識，內控才能在單位真正得到重視，內控制度才能得以落實。因此，首先應加強對行政事業單位領導的內控的培訓學習。在培訓中，不僅要讓單位領導掌握內控知識，深化對內控制度重要性的認識，而且要讓各單位領導通過學習及時了解內控建設動態，把握內控工作中心，正確指導本單位的內控工作。其次，應明確單位負責人對內控制度應負的責任，講責任風險與政績考核掛鉤，督促單位負責人認真履行內控職責。再次，應樹立培養行政事業單位工作人員的內控意識，只有大家都認識到內控的重要性，才會主動改善本單位的內控環境，而不是與單位負責人相互對立，帶著抵觸情緒被動執行內控工作。在樹立內控理念的基礎上，還應組織行政事業單位職工進行內控知識學習，了解掌握內控的具體內容。只有每位員工齊心協力，重視內控、執行內控，才能真正營造單位良好的內控氛圍。

2.提高風險管理意識，建立風險評估機制。行政事業單位雖然不會像企業一樣面臨經營風險，但會有潛在的社會風險和政治風險，同時也存在一定的財務風險。因此，要強化行政事業單位工作人員的風險意識，特別是財務人員應樹立風險意識，對單位的資金結構有一個全面的認識，學會運用財務管理的工具來合理組織資金，開拓融資渠道，不要一味地依賴補貼，以更好地適應當前形勢的發展。在資金使用過程中應加強財務管理，確定合理的資金結構，提高資金使用效率。

行政事業單位應安排專人負責風險評估工作，加強風險評估工作的針對性。根據公共管理理論，行政事業單位也可以進行SWOT分析，對內分析自身的優勢和劣勢，明確各部門職責；對外了解市場發展，考慮發展中面臨的機遇和挑戰。通過SWOT分析，有效降低行政事業單位的管理風險，使得內部控制更好地服務于行政事業單位的管理活動。

3.完善管理信息系統，加強溝通與協調。建立信息系統，可拓寬溝通渠道。傳統的信息分享只能通過面對面的溝通來完成，而信息化系統不僅使得信息溝通程序化，更重要的是縮短了信息溝通的時間，降低了溝通成本，極大地提高了溝通效率。行政事業單位還可以充分利用電子信息平臺，加強與社會公眾的溝通。這樣做，一方面可以加強與社會公眾的聯系，使其真正了解本單位的工作，提高政務工作的透明化程度和改善行政事業單位的形象；另一方面在制定相關政策時能更貼近民生，提高工作效率，提升自身公信力。

4.整合政府審計資源，加強外部監督。由于政府審計具有獨立性，可有效地規范和監督行政事業單位的內部控制。審計機關要善于利用財政、稅務、物價等監督部門的檢查結論，以提高審計工作的效率，避免重復查賬。加強交叉審計力度，同時注意整合各行政區域間的審計資源，加強審計人員的溝通和交流。這樣不僅可以提高審計效率，還可以減少審計舞弊現象的發生，行政事業單位的內審人員也應積極配合審計機關的工作，以形成完整的監督鏈條，為行政事業單位內控工作提供有力保證。

總之，行政事業單位的內部控制是一項系統工程。完善行政事業單位的內部控制既要單位內部領導和全體職工的共同參與，也需要外部的監督配合。唯此才能真正提升行政事業單位內控管理水平，提高行政辦事效率，加強廉政風險防范建設。

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[2]徐國強，朱宇，李宇立.行政事業內部控制實證研究[M].東北財經大學出版社，2010

[3]宗文龍，魏紫，于長春.我國事業單位內部控制現狀與改革建議[J].審計研究，2012（5）：106-112

（作者單位：晉中市審計局 山西晉中 030600）

（責編：若佳）

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1004-4914（2014）06-121-02