高校內(nèi)部控制建設(shè)的問題及對(duì)策

●鄭林堅(jiān)

高校內(nèi)部控制建設(shè)的問題及對(duì)策

●鄭林堅(jiān)

文章通過分析我國高校內(nèi)部控制建設(shè)所存在的問題，圍繞COSO報(bào)告歸納出的內(nèi)部控制五個(gè)要素，針對(duì)性地提出一些對(duì)策建議，以期進(jìn)一步完善高校內(nèi)部控制制度，規(guī)范高校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，促進(jìn)高?？沙掷m(xù)發(fā)展。

高校 內(nèi)部控制 問題 對(duì)策

1999年我國高校擴(kuò)招后，在校生規(guī)模迅速擴(kuò)大，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)也隨著巨額化。目前，高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政撥款、科研經(jīng)費(fèi)、自主創(chuàng)收、籌資、捐贈(zèng)等多種形式構(gòu)成。形式多樣的經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)使高校與社會(huì)各界的聯(lián)系更加密切，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更加復(fù)雜多樣。為了保障資金安全，保證各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合理、合法、有序地進(jìn)行，高校內(nèi)部控制建設(shè)至關(guān)重要。筆者就現(xiàn)階段高校內(nèi)部控制所存在的不足，提出一些對(duì)策建議。

一、高校內(nèi)部控制存在的問題

近年，高校亂收費(fèi)、私設(shè)“小金庫”、挪用資金、在基建建設(shè)及設(shè)備采購活動(dòng)中徇私舞弊等腐敗事件頻出。可見高校內(nèi)部控制建設(shè)還存在不少問題。

（一）內(nèi)部控制意識(shí)淡薄

高校所有權(quán)屬于國家，在1985年國家教育體制改革之前，高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)依賴政府撥款，教職工都有吃“大鍋飯”的思想。這種觀念至今未能完全根除，多數(shù)高校領(lǐng)導(dǎo)及教職工，對(duì)辦學(xué)成本和辦學(xué)效益不夠重視，沒意識(shí)到內(nèi)部控制的重要性。使內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力，形同虛設(shè)。遇到事情不是依章辦事，而是請(qǐng)示校長(zhǎng)，由校長(zhǎng)說了算。由于校長(zhǎng)權(quán)高位重，往往被排除在內(nèi)部控制之外，正因?yàn)閾碛休^高的權(quán)力和地位，更容易直接或間接導(dǎo)致內(nèi)部控制失效。

（二）風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)薄弱

在高等教育大眾化的新形勢(shì)下，高校紛紛辦起分校。在征地、基建建設(shè)、設(shè)備設(shè)施、人才引進(jìn)等方面需投入大量資金。而高校的非營利性使銀行貸款成為解決巨大資金缺口的重要途徑。有數(shù)據(jù)顯示，到2007年為止，全國高校銀行貸款達(dá)到2800億元①。大多數(shù)高校以國家為后盾，缺乏自身危機(jī)意識(shí)，出現(xiàn)相互攀比和盲目舉債現(xiàn)象。導(dǎo)致部分高校還不起貸款利息，更沒能力償還到期本金，甚至到了資不抵債的程度。

（三）內(nèi)部控制制度不健全

1.后勤服務(wù)公司是高校內(nèi)部控制的漏洞。后勤社會(huì)化之后，名義上從高校分離出去，經(jīng)濟(jì)效益獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。實(shí)質(zhì)上是“分家不分鍋”，場(chǎng)地、設(shè)備、資金都由學(xué)校提供。經(jīng)營虧損了向?qū)W?？薷F要錢，盈利了公司有權(quán)支配。由于其經(jīng)營結(jié)果的真實(shí)性難以核實(shí)，后勤服務(wù)公司成了高校內(nèi)部控制的死角。

2.內(nèi)部審計(jì)職能弱化。部分高校的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于紀(jì)檢部門，在行使監(jiān)督職能時(shí)容易受到各種因素的干擾。內(nèi)部審計(jì)一般不參與日常會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理，只是對(duì)某些專項(xiàng)項(xiàng)目或出現(xiàn)問題的項(xiàng)目進(jìn)行審查，提出一些意見和建議，是事后控制，其監(jiān)督作用極其有限。

3.總會(huì)計(jì)師不受重視。部分高校按《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》的要求，設(shè)有總會(huì)計(jì)師職位，但是還沒能真正發(fā)揮應(yīng)有作用。大部分高校沒按要求設(shè)置總會(huì)計(jì)師崗位。

（四）內(nèi)部會(huì)計(jì)控制不規(guī)范

高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的突出問題在于預(yù)算編制不規(guī)范。預(yù)算的編制和執(zhí)行，是高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的重要內(nèi)容②。但是，部分高校在編制預(yù)算過程中沒有通過必要的分析和論證，而是以上年度的數(shù)據(jù)為基數(shù)進(jìn)行簡(jiǎn)單的增減。這種分蛋糕模式，具有主觀性和隨意性③。在預(yù)算執(zhí)行過程中沒有按標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格控制，而是隨意追加。有些部門為了下一年度的基數(shù)不被削減，出現(xiàn)年關(guān)突擊用錢，甚至買發(fā)票套現(xiàn)的現(xiàn)象。

二、加強(qiáng)高校內(nèi)部控制建設(shè)的主要對(duì)策

已被世界各國廣泛應(yīng)用的COSO報(bào)告《內(nèi)部控制——整體框架》為內(nèi)部控制歸納出五個(gè)要素，即控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和監(jiān)督④。高校內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)圍繞這五個(gè)要素進(jìn)行。其中控制環(huán)境應(yīng)從提高全體職工對(duì)內(nèi)部控制的重視程度以及完善內(nèi)部控制制度兩方面著手；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估關(guān)鍵在于負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和控制；控制活動(dòng)包括內(nèi)部會(huì)計(jì)控制和內(nèi)部管理，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制為重點(diǎn)。而信息與溝通和監(jiān)督對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)能否順利進(jìn)行起著關(guān)鍵作用，應(yīng)滲透到內(nèi)部控制建設(shè)的每個(gè)環(huán)節(jié)中。

（一）控制環(huán)境建設(shè)

1.營造內(nèi)控建設(shè)氛圍。

（1）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的主導(dǎo)作用。作為高校高層領(lǐng)導(dǎo)，往往具有一呼百應(yīng)的號(hào)召力。因此，高校內(nèi)部控制建設(shè)要從領(lǐng)導(dǎo)層發(fā)起，尤其是高校負(fù)責(zé)人應(yīng)高度重視內(nèi)部控制建設(shè)，帶頭遵守內(nèi)部控制制度，這對(duì)形成良好的內(nèi)部控制環(huán)境具有不可替代的積極作用和強(qiáng)大的影響力⑤。

（2）提高職工對(duì)內(nèi)控建設(shè)的認(rèn)識(shí)。相關(guān)管理部門應(yīng)大力宣傳內(nèi)部控制的重要性，組織全體職工進(jìn)行內(nèi)部控制制度的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高教職工對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)，并全面掌握內(nèi)部控制制度的內(nèi)容和細(xì)節(jié)，有利于內(nèi)部控制制度的貫徹執(zhí)行。

（3）實(shí)施激勵(lì)約束機(jī)制。在高校內(nèi)部控制建設(shè)中有突出貢獻(xiàn)者，應(yīng)予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于不自覺遵守內(nèi)控制度者應(yīng)給予懲罰。內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況應(yīng)納入績(jī)效考評(píng)體系，作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的考核以及職務(wù)晉升的必要條件；并作為全體職工年度考核評(píng)優(yōu)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

2.完善內(nèi)部控制制度。

（1）實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制?！秲?nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》第一章第五條明確規(guī)定：“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)?！币虼耍咝?yīng)實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，確定校長(zhǎng)作為高校法人代表的地位，全面控制并負(fù)責(zé)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、法律責(zé)任。

（2）全員參與內(nèi)控建設(shè)。內(nèi)部控制是一個(gè)系統(tǒng)過程，牽涉到高校的每個(gè)部門、每個(gè)崗位、每個(gè)環(huán)節(jié)。全體領(lǐng)導(dǎo)和教職工需共同執(zhí)行、相互配合，才能取得成效。高校應(yīng)制定詳細(xì)的規(guī)章制度及各個(gè)崗位的工作職責(zé)，使全體職工明確各自的責(zé)任權(quán)限，依章辦事。

（3）后勤服務(wù)公司納入內(nèi)控范疇。后勤服務(wù)公司的所有經(jīng)濟(jì)核算應(yīng)遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的原則，納入內(nèi)部會(huì)計(jì)控制范疇，不設(shè)賬外賬。

（4）加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用。內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)獨(dú)立設(shè)置，直接對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，保證審計(jì)部門在高校的重要地位⑥。部門負(fù)責(zé)人應(yīng)慎重挑選，審計(jì)人員要嚴(yán)格遵守審計(jì)工作的職業(yè)守則。日常工作應(yīng)主動(dòng)滲透到高校管理和會(huì)計(jì)控制的方方面面，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督和牽制作用，做到事前預(yù)防、事中控制，而不是等出了問題或者得到領(lǐng)導(dǎo)指示以后才開始工作。

（5）設(shè)置總會(huì)計(jì)師崗位。國家教委“關(guān)于高等院校貫徹《總會(huì)計(jì)師條例》的實(shí)施意見”的文件規(guī)定，在校學(xué)生規(guī)模在3000人以上，年資金流量在1000萬元以上的普通高等學(xué)校，均應(yīng)結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況，積極創(chuàng)造條件，逐步設(shè)置總會(huì)計(jì)師，協(xié)助校長(zhǎng)工作，直接對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)。總會(huì)計(jì)師主管審批財(cái)務(wù)收支工作，有權(quán)組織高校各職能部門、直屬基層組織的經(jīng)濟(jì)核算、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和成本管理等工作。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估——加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范

高校辦學(xué)面臨的風(fēng)險(xiǎn)包括貸款風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)。貸款辦學(xué)是高校發(fā)展過程中的一種契機(jī)，但也存在較大風(fēng)險(xiǎn)，巨額貸款利息可能導(dǎo)致高校因流動(dòng)資金短缺而陷入困境。高校應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、評(píng)估和報(bào)告機(jī)制，客觀分析高校的真實(shí)財(cái)務(wù)情況，全面考核和評(píng)價(jià)高校的發(fā)展?jié)摿?，評(píng)估學(xué)校負(fù)債和風(fēng)險(xiǎn)方面的承受能力③，權(quán)衡利弊，慎重舉債。貸款到賬后應(yīng)?？顚Ｓ?，不能隨意使用或移作他用，絕不能利用貸款資金做各種風(fēng)險(xiǎn)投資，并制定合理的用款和還款計(jì)劃，盡可能降低風(fēng)險(xiǎn)。

（三）控制活動(dòng)——加強(qiáng)會(huì)計(jì)控制

高校內(nèi)部控制包括內(nèi)部會(huì)計(jì)控制和內(nèi)部管理控制，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制是內(nèi)部控制的重要方面，而預(yù)算的編制和執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、會(huì)計(jì)監(jiān)督則是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的重中之重。因此，加強(qiáng)預(yù)算管理、規(guī)范報(bào)賬活動(dòng)是實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部控制的主要途徑。

1.提高會(huì)計(jì)人員的素質(zhì)。嚴(yán)格按照《會(huì)計(jì)法》和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》進(jìn)行財(cái)務(wù)崗位設(shè)置，制定各崗位職責(zé)和工作準(zhǔn)則，所有教職工應(yīng)明確各自的權(quán)限和責(zé)任；財(cái)會(huì)人員應(yīng)定期參加培訓(xùn)和繼續(xù)教育學(xué)習(xí)，不斷更新專業(yè)知識(shí)，提高會(huì)計(jì)人員的專業(yè)素養(yǎng)和技能。樹立廉潔奉公的服務(wù)理念，培養(yǎng)會(huì)計(jì)人員的職業(yè)道德操守，不濫用職權(quán)，徇私舞弊，保障國家財(cái)產(chǎn)安全。

2.強(qiáng)化預(yù)算管理。高校應(yīng)建立預(yù)算控制委員會(huì)，收集各部門負(fù)責(zé)人的意見建議，堅(jiān)持“量入為出，收支平衡”的原則，在反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地編制年度預(yù)算。預(yù)算一經(jīng)確定，就應(yīng)保持其權(quán)威性和嚴(yán)肅性，不得隨意增減。對(duì)于確因客觀因素不得不調(diào)整限度的項(xiàng)目，應(yīng)由相關(guān)部門、財(cái)務(wù)部門、預(yù)算控制委員會(huì)及校領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合開會(huì)討論，并經(jīng)會(huì)簽后才能改動(dòng)。預(yù)算管理宜建立考核、評(píng)價(jià)機(jī)制和獎(jiǎng)罰制度，定期分析各部門經(jīng)費(fèi)的使用情況，獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，鼓勵(lì)節(jié)儉廉潔。

3.實(shí)施授權(quán)審批制度。財(cái)務(wù)部門應(yīng)按會(huì)計(jì)制度規(guī)定，結(jié)合高校自身特點(diǎn)制定規(guī)范的會(huì)計(jì)報(bào)賬流程。經(jīng)費(fèi)支出應(yīng)實(shí)行授權(quán)審批的“一支筆”制度，分業(yè)務(wù)審批和職能審批雙重審批。設(shè)定各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的審批權(quán)限及額度，其中審批額度設(shè)置可根據(jù)各高校的實(shí)際情況而定，各單位的經(jīng)費(fèi)使用由各部門負(fù)責(zé)人控制。會(huì)計(jì)審核人員應(yīng)熟悉制度內(nèi)容，熟悉相關(guān)負(fù)責(zé)人的筆跡，避免出現(xiàn)模仿領(lǐng)導(dǎo)筆跡冒領(lǐng)資金的行為。

4.實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)部牽制制度。財(cái)務(wù)內(nèi)部崗位設(shè)置應(yīng)堅(jiān)持不相容職務(wù)分離原則，設(shè)立專職稽核崗位，達(dá)到內(nèi)部相互監(jiān)督、相互牽制作用。審核人員負(fù)責(zé)對(duì)原始憑證的審核，制作會(huì)計(jì)憑證，保證會(huì)計(jì)憑證的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整?；巳藛T負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)報(bào)表、會(huì)計(jì)賬簿等會(huì)計(jì)資料的復(fù)核和稽查，對(duì)不符規(guī)范、出現(xiàn)差錯(cuò)的會(huì)計(jì)資料應(yīng)提醒相關(guān)人員及時(shí)糾正改錯(cuò)。這兩個(gè)崗位不能由同一個(gè)人兼任。各崗位的人員還應(yīng)定期輪崗，有利于內(nèi)部人員互相監(jiān)督，互相促進(jìn)。

5.加強(qiáng)資產(chǎn)管理。高校資產(chǎn)分固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，其中固定資產(chǎn)管理是內(nèi)部控制的重點(diǎn)。固定資產(chǎn)管理應(yīng)實(shí)施“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”措施，采購、招標(biāo)和調(diào)配由設(shè)備處負(fù)責(zé)，保管和維護(hù)由使用單位負(fù)責(zé)，各單位應(yīng)以資源共享、物盡其用為出發(fā)點(diǎn)愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)。設(shè)備部門、財(cái)務(wù)部門應(yīng)聯(lián)合定期對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)清查，保證賬實(shí)相符。對(duì)于損毀、報(bào)廢的固定資產(chǎn)應(yīng)按相關(guān)程序登記、報(bào)批，使用單位不能擅自處理?；üこ添?xiàng)目建設(shè)在工程決策、發(fā)包承包、施工、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)應(yīng)嚴(yán)加控制。防止決策失誤，明確職責(zé)，相互監(jiān)督，杜絕舞弊行為⑦，使內(nèi)部控制難點(diǎn)——基建建設(shè)項(xiàng)目走向規(guī)范化、明朗化。

6.改進(jìn)資金出納工作方法。多數(shù)高校的資金出納仍然沿用傳統(tǒng)的“現(xiàn)金收付制”，工作繁瑣，容易出差錯(cuò)。為了保證資金安全，并減輕工作人員的日常工作壓力，資金出納應(yīng)多應(yīng)用POS機(jī)、網(wǎng)銀、報(bào)賬易、網(wǎng)上報(bào)賬等新型結(jié)算方式。

三、結(jié)束語

目前高校內(nèi)部控制還存在一定問題，但在中央及地方政府的重視下，各高校都在不斷加強(qiáng)建設(shè)。而內(nèi)部控制建設(shè)成效取決于控制環(huán)境的好壞，因此，高校應(yīng)強(qiáng)調(diào)全員參與內(nèi)控建設(shè)，在思想上予以高度重視。并通過實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制；加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和牽制；設(shè)置總會(huì)計(jì)師崗位等途徑完善內(nèi)控制度。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面應(yīng)以控制銀行貸款額度為重點(diǎn)，而控制活動(dòng)關(guān)鍵在于提高會(huì)計(jì)人員的素質(zhì)、實(shí)施授權(quán)審批制度和財(cái)務(wù)內(nèi)部牽制制度、強(qiáng)化預(yù)算管理和資產(chǎn)管理。

注釋：

①吳建春.試論高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制[J].財(cái)會(huì)研究，2011（7）

②徐平榮，黃文英.高校內(nèi)部控制基本規(guī)范建設(shè)研究.浙江林學(xué)院[J].財(cái)會(huì)通訊，2009（11）

③王慧蔚.我國高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制存在的問題及對(duì)策[J].會(huì)計(jì)師，2010（7）

④陳元芳.我國內(nèi)部控制的起源與發(fā)展[J].財(cái)會(huì)月刊，2007（2）

⑤郭宏.改進(jìn)高校內(nèi)部控制的對(duì)策研究[J].財(cái)會(huì)通訊，2006（9）

⑥許春燕.淺談高校內(nèi)部控制制度建設(shè)[J].會(huì)計(jì)師，2010（4）

⑦薄兆陽.健全高校內(nèi)部控制制度措施淺談[J].財(cái)會(huì)通訊，2009（9）

（作者單位：仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院 廣東廣州 510225）

（責(zé)編：呂尚）

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1004-4914（2014）06-128-02