高校權力制約與監督機制研究報告

韋德貞　葉靖

【摘 要】 近年來高校浮出權力腐敗群案、大案、窩案，財務信息透明度低是其重要原因。文章以近年來高校權力腐敗案例為切入點，分析高校權力腐敗的原因，探索構建基于財務信息報告體系的高校權力制約與監督機制。

【關鍵詞】 高校權力； 制約監督； 財務公開； 研究報告

中圖分類號：F231.5 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）18-0094-03

一、引言

無論是美國國際經濟學研究所金伯利·A.艾略特教授的《腐敗與全球經濟》，抑或是美國學者蘇珊·羅斯·艾克曼的《腐敗與政府》等研究成果表明：腐敗是全球性面臨的共同問題，也是一個必須從容面對與嚴加懲治的問題。2011年“國際透明組織”（Transparency International）以10分制對全球182個國家和地區2007—2011年度腐敗印象指數（CPI）進行分析認為：CPI得分超過8分，表示比較清廉；2.5—5分屬于腐敗比較嚴重。研究表明：腐敗比較嚴重和極端嚴重的國家和地區多達134個，中國是其中之一，清廉指數在3.5—3.6分之間。中國的腐敗印象指數也波及到被譽為一方凈土的高等教育領域，博學多才的高級知識分子、學者型領導也在權力失去有效的監督下逃脫不了私欲和利益的誘惑。

二、高校權力腐敗案例

隨著1999年擴招，我國高等教育毛入學率從1998年擴招前的9.76%上升到2012年的30%。高等教育從精英教育階段進入大眾化階段過程中，伴隨著高校的擴張，眾多項目和資金涌入高校，經濟往來日益頻繁，高校行政化、市場元素滲透“凈土”日益彰顯，越來越多腐敗案也隨之浮出水面，在招生、基建工程、財務收支、物資采購、經濟決策、科研經費等領域多名高校領導或中層領導被查處。中國社科院在2010年教育藍皮書中指出：“高校已成為腐敗犯罪新的高發區”，引起了社會各界人士的震驚和思考。從全國看，高校權力腐敗案例不少。例如，2013年12月中紀委調查四川大學分管基建、后勤業務的副校長安小予涉嫌嚴重違紀案以及浙江大學黨委常委、副校長褚健吞侵國有資產案。而早此之前的高校腐敗案例也不少，例如：湖南工業大學原校長張曉琪因基建等問題受賄近500萬元；此外，賄賂窩案的主犯南昌大學原校長周文斌和南昌航空大學原黨委書記王國炎、武漢科技學院原院長張建剛、武漢大學原副校長陳昭方和龍小樂、安徽商貿職業技術學院原院長方光羅等系列案件，清華大學房地產管理處原副處長杜嘉利用職務之便受賄3萬余元……這些腐敗分子不乏來自清華大學、武漢大學等國家“211工程”和“985工程”重點建設高校和知名學府。他們利用學校財務管理混亂及其信息屏蔽和社會監管不到位等漏洞，與開發商或供貨商或教育需求的學生家長臭味相投、同流合污，采取與開發商合謀的方式實現項目與金錢的雙向輸送，達到損公肥私的目的。

三、高校權力腐敗的原因

高校頻發腐敗案件，究其原因，一方面，既有市場經濟條件下功利行為暗流洶涌入侵高校公權領域，致使高校在整個社會大環境下難以獨善其身；另一方面，高校權力制約與監督機制的缺失或失效所致；此外，高校權力腐敗是現行高等教育體制機制不完善、現代大學制度缺失、高校權力監督缺乏法的強制力所致。

（一）高校權力過分集中

現行高校體制機制導致學校重大決策、校園基建工程、教材設備物資采購、科研學術以及文憑授予領域、招生、財務、后勤領域、職稱評定、職務晉升等學校建設發展和決定教職工切身利益的領域，無不是學校頂層或主要職能部門領導掌控，黨務權、行政權和學術權過分集中于校領導，學校行政長官集產權所有者的委托人與代表管理者的受托人于一身，決策權、執行權、監督權均屬“小王國”“自己人”掌控的極權主義，因權力失控而導致決策失誤、行為失范、監管失守，是目前我國高校權力運行機制及其負面影響的真實寫照，也是高校滋生腐敗的根本原因。例如：南昌航空大學原副校長劉志和集分管學校資產、基建、后勤保障于一身，為他人在工程建設、工程款支付等方面提供幫助而先后41次收受他人賄賂262.6萬元，但因校領導各自為政和監管缺失而深藏多年未被揭發。

（二）高校財務信息不對稱、不透明，權力缺乏有效監督

財務公開是當今國外高校提升教育透明度的國際慣例，也是有效預防和遏制高校公權腐敗的重要措施。我國《高等學校信息公開辦法》僅強調信息公開的綱要性，從而導致一些高校別有用心地公開那些無關緊要的財務信息，以期遮蔽社會公眾和廣大師生真正關注的焦點、熱點等事實真相，尤其是在招生收費、教學設備采購、基建維修、科研項目管理、經費預算等重點領域更是封鎖信息，甚至“防民之口、甚于防川”，導致高校經濟運行狀況和經濟權利無“陽光”，無法形成有效的內部監控和有力的社會監督，從而在源頭上滋生了高校權力腐敗現象。近年來高校浮出的權力腐敗群案、大案、窩案中，財務信息不透明是重要原因。

（三）高校權力內部監督機制嚴重缺陷

受現行高校體制機制缺失的影響，尤其是受現行管理體制的束縛，高校紀檢監察審計部門屬高校內設機構，直接處于監督對象的領導下，人、財、物，尤其是紀檢審計人員的政治待遇、經濟待遇以及“自己人監督自己人”的執紀權受制于學校黨委行政領導，在監督職權與自身利益的博弈中，監督權力的嚴重依附性導致監督職能形同虛設，或畏首畏尾，或束手無策。內控缺失引發的腐敗案例很多，如2013年震驚中外的中國人民大學招生就業處處長蔡榮生因學校自主招生沒有制度約束而利用招生“黑幕”涉案金額達數億元。正因為監督主體——紀檢監察審計部門受制于監督客體的“倒掛”現象，直接導致中國人民大學內部權力監督疲軟乏力，任憑蔡榮生手中權力在監督盲區中自由擴張，為所欲為。

（四）高校外部監督機制缺失

目前高校屬于免稅的公益事業單位，稅務部門基本不涉足高校；財政部門也僅僅從預算編制及預算執行業務上與高校存在業務對賬往來關系；審計部門雖然依法賦予對高校的審計監督權，但往往基于“高等學府是凈土”“學識淵博的學者型領導”的傳統觀念而疏于審計監控；組織部門只負責干部任免；教育主管部門雖然依法通過評估等方式對高校辦學狀況檢查監督，但并非對高校行政權和學術權運行機制進行監管；社會團體和輿論監督力量在推動高校反腐倡廉方面顯得動力不足。當前，高校外部監督在制度執行、決策程度、民主管理、黨風廉政建設等方面的有效監督力度甚微。高校權力在籠子外面飛揚跋扈、為所欲為，這也是高校權力失控的重要原因。

（五）高校權力監督缺乏法的強制力

實行校務公開尤其是財務公開，是推進高校黨風廉政建設的前提，是健全高校權力約束與監督機制、預防腐敗的有效手段，然而，高校的信息公開（包括具體公開的內容、公開信息的形式、公開的時間、公開的過程及其考核評議、年度報告、責任追究機制等）缺乏堅強的法律制度支撐?！陡叩葘W校信息公開辦法》僅屬于一項辦事制度，而非法律制度。因此，信息不對稱且信息封閉視域下必然導致遮蔽信息進一步主觀隨意性，并達到某些別有用心之人為所欲為的目的。因為信息保密或不透明更有利于當權者掌控信息資源的主動權，為其自由行使職權提供更多有利便捷的途徑，并帶來更多的資源控制權和權力尋租的機會。這也是高校管理機構行政化、學術權力行政化、資源配置行政化、師生參政議政邊緣化的形勢下，大批專家教授樂于甚至競爭兼職處長、校長等行政職務的根本原因。

四、基于財務公開的高校權力制約與監督機制構建

2013年末，中共中央印發《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》，明確提出要堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，只要觸犯黨紀國法，都要一查到底，決不姑息。十八大以來第17位被調查的省部級官員，也是2013年12月第5位被調查或被處理的省部級官員——全國政協經濟委副主任楊剛涉嫌嚴重違紀違法的落網被查，再次表明了黨中央堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防方針，更加科學有效地防治腐敗，堅定不移地把黨風廉政建設和反腐敗斗爭引向深入的信心和決心。就高校而言，預防高校權力腐敗，關鍵是要完善基于財務公開的高校權力制約與監督制度，要把權力放進制度的籠子里，而且這個籠子必須是有效的有用的上了保險鎖的防盜籠子，以此約束權力，加強監督，擠壓權力尋租空間，斬斷腐敗分子的利益鏈條。

（一）建立現代大學制度，構建三權分立制衡機制

美國、澳大利亞等國家實行的是“教授治?！?、“民主管理”為特征的現代大學制度，現代大學制度下的財務信息披露制度和財務管理體系對預防高校腐敗起到重要的監督和保障作用，極少在高校出現經濟丑聞。近年來我國高校出現權力腐敗現象，與現代大學制度缺失直接關聯。因此，我國必須通過建立現代大學制度，作為完善高校治理結構和高校反腐倡廉的重要手段。因為現代大學制度的本質和核心是高校治理結構，完善的高校治理結構有利于財務公開制度執行，健全的財務公開制度能促進高校治理結構的完善和現代大學制度的建立。正是基于上述辯證關系，高校政治領導權、行政管理權和學術管理權應當各自為政，杜絕官本位和官學通吃，形成決策權、執行權、監督權三權分立相互制約監督的權力結構及其運行機制，避免權力過于集中而引發的暗箱操作行為，讓權力進入制度的籠子里，以此創造平臺讓師生和社會公眾直接參與到高校權力監督過程中去，從制度上推進高校民主管理和辦學透明。

（二）建立健全財務信息報告體系，讓高校權力在陽光下運行

高校財務公開是高校信息公開的核心視域，是治理高校腐敗的關鍵，是遏制高校公權腐敗的“命門”，也是會計監管和社會監督的一種重要方式。要實質性地推進高校反腐倡廉，關鍵是要切斷權力與經濟之間的利益鏈，核心是提升高校財務信息的公開度，保障師生員工和社會公眾的知情權、參與權、表達權和監督權。為此，高校應當在法律法規范圍內自覺自愿及時有效地把學校建設發展中重大財務決策、經濟活動、涉及師生切身利益的財務事項和其他如“三公經費”等社會關注的熱點、焦點、難點的財務問題，特別是公眾普遍關注的高校財務信息，如辦學經費來源、教育收費標準及執行情況、年度財務預算及決算執行情況、專項資金使用及績效評價、受贈財產使用與管理情況、債務額度及償還能力、生均教育成本、固定資產購置與使用、重大建設項目可行性分析、重大建設項目招投標、科研經費使用、財務制度等，必須通過透明規范的財務信息報告體系進行公開披露，以提升高校權力透明度和公眾對辦學權的監督力度。因為陽光是最好的防腐劑，只有建立起公開、透明的信息披露和權力運行流程，才能讓高校權力這匹野馬得到最好的駕馭，從而在根本上避免高校權力腐敗。

（三）加強對高校權力的內部監督制約，充分發揮紀檢監察審計職能作用

依法建立高校紀檢監察審計各項完整的工作程序，尤其是對涉及重大決策事項、重大額度資金使用、重點工程建設和重大項目招投標等各個環節，要嚴格按法律程序辦事，充分發揮紀檢監察審計的內部監督作用，促進高校各項權力在陽光下運行機制，形成一種如美國前總統布什在演講中所說的“人類千萬年的歷史，最為珍貴的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大師們的經典著作，而是實現了對統治者的馴服，實現了把他們關在籠子里的夢想。我現在就是站在籠子里向你們講話”的敢于接受公眾監督的浩然正氣和敢于監督受制于監督客體權力的大無畏精神。

（四）建立健全高校外部監督機制，增強社會監督的合力與實效

新形勢下高校反腐倡廉的緊迫性、長期性和艱巨性，迫使我們對高校權力制約監督體制建設從創新性和長效性的高度進行多維思考與深度探索，研究監督舉措，拓寬監督渠道，創新監管模式。香港人靠法制和媒體監督政府公權，我們要向香港學習，創新高校外部監督機制，把審計監督、司法監督、群眾監督、輿論監督綜合起來，把事前監督、事中監督、事后監督對接起來，使權力監督的事前預防、事中控制和事后懲戒各自功能得到充分發揮，形成分層面、多形式、全過程的實時監控、核查處理、跟蹤問責的動態監控工作機制，加強對高校辦學政策、制度執行、決策程度、民主管理、財務管理、自主招生、基建工程、項目建設、物資采購、校辦產業、后勤服務、干部任免、黨風廉政建設等方面及時有效監督，不斷增強社會監督的合力和實效，讓高校權力在社會有效監督下陽光運行。

（五）加強高校權力監督法制的強制力，把《高等學校信息公開辦法》上升到國家法制層面

通過立法，徹底改變目前《高等學校信息公開辦法》僅僅作為一種辦事的一般管理制度局面，把它列入《中華人民共和國政府信息公開條例》，明確規定高等學校信息公開的具體內容、范圍、形式、時間、過程、結果等信息公開的標準與責任制度，杜絕產生暗箱操作的錯位信息和當權者遮蔽信息的借口，以加強高校權力監督法制的強制力和震懾力。

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