依法規范政府部門權底線變管制為監督最大限度發揮市場決定作用

程安東

編者按 ：

什么是“好政府”？“好政府”最根本的要求就是“人人享有均等的公共服務”和“提供高水平的公共服務設施”。顯然，唯有以“公共利益”為核心，構建政府職能轉變的動力機制，才能推動政府向“好政府”不斷轉變，才能培養“強社會”。

在現代化進程中，政府所面對的問題既錯綜復雜，又瞬息萬變。在這種情況下，掌握著巨大資源的政府，如果其治理違背科學，就會給國家和社會造成難以挽回的巨大損失。因此，推進政府治理現代化，就包括政府治理的科學化。所謂政府治理科學化，即在科學理論指導下，通過科學的體制和機制，使政府治理符合歷史發展趨勢，符合客觀規律。政府治理只有科學化，才能真正實現社會公共利益的最大化。

本期《社會治理》欄目，選取有關社會治理的研究文章，旨在從理論聯系實際中為執政者提供指導意見，從而更好地實施執行力，真正做些為民服務的實事。 （張靜）

充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，是建設中國特色社會主義必須樹立的理念，也是深化經濟體制改革的核心。深化改革的紅利在于市場效應，市場才是解決當前我國經濟運行中諸多難題的法寶。社會矛盾要在發展中化解，發展需要有效市場來推進。要重視解決當前我國經濟運行中存在的“兩只手”關系本末倒置問題。政府管制過多過亂，層層多頭審批，各路“神仙”把關，政府部門權力無限，紅頭文件滿天飛。部委“綁架”國務院，地方政府各自為政，盲目攀比，以創造性地執行中央路線方針政策為名，行地區利益之實。結果在過去十年快速發展中，由于許多人為因素，造成資源開發利用無序，諸多行業產能過剩，環境透支，霧霾嚴重，收入分配差距拉大，社會公平受到質疑。

黨的十八屆三中全會啟動了新一輪改革。國務院迅速行動，從精簡行政審批入手推動政府轉變職能，邁開簡政放權新步伐。通過弱化政府管制，激活市場；同時在環境治理、市場活動、食品安全、安全生產等方面依法強化監督。在國際形勢復雜多變，國內制約因素頗多的情況下取得了穩增長、調結構、轉方式、提內需的良好成績，國民經濟正向更加健康的方向艱難前行。

政府轉變職能要在簡政放權倒逼中推進

轉變職能實際上是一場政府自身革命。權力聯系著利益，簡政放權實質上是利益格局的調整。從理論上，講權力就是責任，但也伴隨著利益。何謂“清水衙門”？就是沒有權力或很少權力的政府部門。現實生活中權力造成尋租，把握不好就產生腐敗。當前社會上揭示的腐敗案例無一不是“權力尋租”的產物。握有權力的政府部門，上到領導下到小科長，都有機會利用權力為他人謀利而從中獲取好處。習近平同志最近強調：要做到嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，謀事要實、創業要實、做人要實。這是對所有手握公權的國家工作人員提出的明確要求。權力是人民給的，官員自覺為民用權十分重要，要把“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”的邪門歪道清除徹底，走進政府再不能有“門難進、臉難看”的現象。同時，也必須依法規范政府部門的權力底線，要放權于企業、放權于社會，實行真正意義上的政企分開、政社（會）分開。政府不能包攬一切，承擔無限責任。人民的事業人民辦，只有依靠廣大人民群眾，調動全社會力量，我們的社會主義宏偉事業才能穩健前進。

政府機關轉變職能，首先要科學設置職能，界定權力底線，不能再在部門間分權爭利的怪圈中打轉轉。為此，必須從簡政放權入手，依法界定政府必須管好什么。不該管、管不好的那些事要放給市場，通過市場機制，調節要素功能，可能比政府管制效率更高、效果更好。在放權的基礎上，優化政府機構設置，具有市場監管功能的部門和具有社會治理功能公共服務的部門要加強。在減少行政審批、行政許可和清理非行政審批的前提下，確定政府部門職能，規范行政行為，杜絕越權、攬權現象，把依法行政做新做實，更好地發揮政府服務于社會、服務于公眾的本質屬性。把政府辦成萬民擁戴的人民政府，使為人民服務的黨的宗旨在政府部門行動中充分體現。

只有合理的簡政才能完美地放權

長期以來各級國家機關存在機構重疊交叉，黨政職責不分，機構龐大臃腫、人員擴編超編，十三億多人口基數的大國竟然30多人中就有一個吃“皇糧”的，納稅人的負擔不能不說太重了。

就政府機關來說，省市縣（區）不論規模大小，機構設置一樣，所謂“麻雀雖小五臟俱全”。領導職位也是整齊劃一，你有七個副職，我也必須有，否則不好分工對口。上下機構設置對口原則，導致層層設“廟”。中央有多少部委辦，省市也就有多少廳局辦，不然就是不重視某方面工作。本來一些部門實行省以下垂直領導、統一管理，既能精簡人員提高效率，也有利于公務員隊伍素質的提高，還可打破區域分割使執法步調一致，執行結果也是好的，但由于遷就局部利益，又層層下放了，導致“廟小菩薩多”的現象遍布基層。

還有，每實施一項重要工作，為協調各部門形成合力，就要設立一個由主要領導或分管領導掛帥的領導小組，往往形成一個領導身兼多個臨時機構的職務，這也是機構設置過細過多的結果。時逢領導更替，都要清理兼職，重新行文確認。

一句話，行使的權力多機構就多，下放權力就能為削減機構提供空間；反之，不下決心削減機構，權力就放不下去。有時放權需要拆“廟”、搬“菩薩”，只有合理的簡政，才能完美的放權。

用政府權力的減法換取市場活力的加法

實踐證明，政府管事太多、太寬，市場作用就會受限。事實上經濟活動中的許多事情不是靠政府指令能夠辦好的，而市場調節是客觀合理的，是自然符合價值規律的。人的意志不能凌駕于客觀規律之上，否則就會出現低效率，事倍功半，甚至失誤。起碼是事倍功半。放手發揮市場的決定性作用，就會在優勝劣汰的競爭中不斷提高能源和資源的利用效率，轉變發展方式，優化經濟結構，一批高質量產品和優秀企業就會脫穎而出，經濟整體素質就會不斷得到提升。

黨的十八屆三中全會明確提出要發揮市場的決定性作用，這是對政府與市場認識的深化，也是全面深化改革的核心。30多年改革的實踐證明，改革的紅利來源于市場的活力，激活市場、把握市場趨向，發展的目標就得以實現，否則就會出現決策失誤，導致經濟發展滯后。為什么東西部地區發展差距會逐年拉大，就在于中西部地區培育市場不夠。東部地區市場活躍，國際化程度也高，發展水平自然會高于中西部地區。特別是在經濟全球化大趨勢下，發展不僅要依靠國內市場，同時也必須重視開拓國際市場。前十年的快速發展，外貿推動成為主要因素。由于鼓勵企業走出去，我國已與世界120多個國家建立了物資的需求關系，經濟互相依存度穩步提高。盡管2008年全球性危機，國際市場格局發生了很大變化，貿易保護主義抬頭，但對外經濟合作和貿易仍然是穩定我國經濟不可缺少的因素。

近年來中西部地區通過開放開發，投資強度和發展速度均反超東部地區，除基數因素外，主要是中央穩增長、擴內需等一系列宏觀調控政策活躍了國內市場特別是中西部地區市場，使人們增強了縮短東西部發展差距的信心。可見，在一定條件下市場決定著經濟發展的活力。

削減下放政府事權，不是撒手不管，而是讓政府部門從審批、許可的繁瑣事務中解脫出來，集中精力管好該管的事，讓“有形之手”在宏觀經濟調控、加強公共服務、促進社會公平正義等方面發揮關鍵性的作用，這樣更能提高政府的公信力，客觀上減少了尋租腐敗的土壤，從制度上反腐倡廉，讓官員們從受賄謀私的陰影下解脫出來，使廣大人民群眾感到人民政府為人民，從而提升政府的人民屬性和公眾依賴度。

正確處理放活與監管的關系

推動社會主義市場經濟健康發展，發揮市場的決定性作用，必須努力建設一個法治市場、誠信市場、公平市場，決不能搞自由主義的市場。我國地域遼闊，地理經濟條件差異很大，人口眾多又分布極不均衡，城鄉差別、二元格局長期存在。我們堅持走社會主義道路，必須逐步縮小城鄉之間、區域之間的發展差距，讓全體公民共享發展成果，使收入差距保持一個相對公平合理的狀況。這就決定了在繁榮市場、加快發展的同時，政府要有效的適時施行宏觀調控，平衡城鄉之間、地域之間、民族之間的利益格局和發展步調；需要科學地進行國土功能統一規劃，哪些地方可以加快開發、明確哪些地方要節制開發、哪些地方要保護性開發、哪些地方需要保護。既考慮眼前又兼顧長遠，不能砸子孫后代的飯碗。社會主義事業是千秋萬代的事業，這就是我們與所謂的資本主義“普世價值”的根本區別。

法治市場，就是用法律規范競爭。現在為什么假冒偽劣產品能流入市場、制假售假能長期存在，根本的一條就是我們的法制還不夠健全，還存在空擋，被投機行為鉆空子；再就是已有的法律也存在執法不嚴、監督不力，特別是多頭執法。有了利益搶著干、承擔責任靠邊站。由此造成了“舌尖上的安全”等亂象。還有公民法制教育普及不夠，法律意識淡薄，缺乏嚴格的全民行為規范，所以許多民事糾紛、刑事犯罪都出于無知。法制完善了，才可能有效的法治。今后我們必須加強立法、強化法治，依法規范市場行為，充分發揮市場競爭效應，形成統一開放、競爭有序的市場。

誠信市場，要求經濟人要有誠實守信的基本品德。絕不投機鉆營，著力提高自己的內功。依靠科技發展、依靠質量取勝、依靠人性化管理降低成本、依靠信息化手段創新經營方式、依靠互利合作，充分發揮市場的決定性作用，提高資源效率……企業在創業初期，最重要的是選好入市起點，按需求選項，把每一件事情做實，不搞歪門邪道，特別不能欺騙消費者。消費需求永遠是市場活力之源、社會生產活動之本。制假售假、以次充好，不僅會被市場淘汰，還要受到公眾的譴責、法律的制裁。只有誠信者才能在市場上站穩腳跟，才會在市場競爭中發展壯大。誠信市場建設，一靠依法規范，二靠政府有效執法，更主要的是靠經濟人誠信。市場參與者要不斷提高自己的內在素質和對公眾負責的品質，徹底摒棄“無商不奸”的咒語。

公平市場就是開放型非壟斷的市場。授予所有企業法人國民待遇，讓經濟人能在同一起跑線上前進，政府能為各類企業提供平等競爭的條件，規范為企業提供優惠待遇的短期行為。特別要約束地方政府亂開減稅讓利的口子，因為給某些投資企業吃“偏飯”就會對多數企業造成不公，從發展角度看也是鼓勵落后，不利于進取。

我國已進入了一個新的發展時期，不能再沿用改革開放初期的一些做法，要為企業創造平等競爭的條件，促進經濟持續長期穩定發展。同時，我國又處在全面深化改革、擴大開放的新階段。有些重大改革如上海自由貿易區等還需要通過試點，取得經驗再逐步推行。

還應銘記，我國還是一個發展中國家，還存在不少欠發達地區。這些地區的發展在一定時期還需要中央扶持和全國支援，特別是少數民族地區，為了縮小貧富差距，對欠發達地區輸入一些造血功能是社會主義性質決定的，這也是發展的大局，不會影響公平競爭的市場建設。

總之，要完善中國特色的社會主義市場經濟，我們既要激活市場，又要加強監管。在降低入市門檻的同時要加強運行中的監督。合理弱化前期管理，符合大政方針的項目可以“先上車后買票”。我國工商注冊改革已跨出一大步，這無疑會提高市場化程度。在一些經濟開發區創造條件實行“負面清單”管理，可使投資者少走彎路。但由于經濟運行過程千變萬化、十分復雜，政府部門必須及時掌握信息，做到執法及時到位、監管不留空擋，使市場既繁榮又健康，資源、資金利用率不斷提高，人的生存環境不斷改善。

提高依法行政的透明度和人民群眾參與度

最近國務院審改辦公布了國務院各部門行政審批事項匯總清單，60個有審批事項的部門，目前正在實施的行政審批事項1235項。這是對部門權力的界定，讓公眾知情。中央明確了權力清單，部門和地方政府再有“土政策”，公眾就可理直氣壯地抵制。我們相信隨著改革的深化，今后還會逐步削減一些行政審批事項和對五花八門的非行政審批進行合理界定。

走好中國特色社會主義道路靠中國共產黨的正確領導，靠各級政府的高效行政，靠億萬人民群眾的創造力生動實踐。各地涌現出的眾多優秀民營企業就是這種創造力的生動實踐。我國專利申請量在世界排名逐年上升，我國已成為世界最大的物質貿易國，嫦娥飛上月球，蛟龍潛入深海……這充分說明在共產黨領導下，廣大人民群眾的聰明才智發揮出來可以創造更多的人間奇跡。我們再不能用不盡合理的行政審批、行政許可去捆綁群眾的手腳了。與其關門審批，不如讓“大樓里的處男處女”們到人民群眾改革的大潮中去推波助瀾。

互聯網推進了我國社會信息化。政府信息公開也通過政府網站邁開了步伐。行政提高透明度是尊重人民群眾知情權的重要方面，也是鼓勵人民群眾參與的手段，人人關心國家大事，大事才能辦好。同時，政府在陽光下執法，才能真正體現依靠群眾、聯系群眾，與群眾有更多的共同語言，在廣大人民群眾的參與下提高執行效率，推進社會管理創新，文明、和諧社會建設就有了希望。

（作者系陜西省人民政府原省長）