新型城鎮化的思考與實踐

新型城鎮化已成為新時期的國家戰略。習近平總書記強調指出，新型城鎮化的核心是以人為本，關鍵是提升發展質量，并確立了要努力實現包容性增長、綠色增長的目標。明確了新型城鎮化的重要性及其主要內容之后，其關鍵是如何科學、合理、有效的進行推廣和施行。為此，本刊采訪了重慶市市長黃奇帆，就如何建設新型城鎮化給予了新的思考。

城鎮化之所以成為世界性大趨勢，是因為城市顯著優于農村的三個特征：一是城市的規模擴張產生集聚效應和放大效應，使資源配置更趨優化，經濟發展更具效率；二是城市規模經濟促進集約節約，可以攤薄公共基礎設施的高成本，提供比農村價廉質優的公共服務；三是城市的專業化分工創造更多更好的就業崗位，并為消費者提供更大的選擇空間，從而使生活更加美好。可以看出新型城鎮化是穩增長、擴內需的最大潛力所在，是轉方式、調結構的重要抓手。

把握科學規劃的基本體系

《西部大開發》： 新型城鎮化是黨的十八大確定的重大國家戰略，其核心是以人為本，關鍵是提升發展質量。增長、綠色、包容是新型城鎮化實現的三大目標，但增長不會自然實現，綠色不會自動到來，包容性問題也不可能自發解決，只有通過科學規劃、系統管理和改革創新才能達成。那么，科學的規劃基本體系是什么？應如何規劃把握？

黃奇帆：規劃是城市建設管理的龍頭。規劃水平的高低，不僅關系城市建設的質量和品位，也直接影響城市運行成本和效率。各級領導干部尤其是一把手都應重視規劃、懂得規劃、抓好規劃，全面把握規劃的基本體系。

科學規劃建設城市群。城市群是人口大國城鎮化的主要空間載體。北美大西洋沿岸城市群、五大湖城市群，日本太平洋沿岸城市群，都是所在國經濟社會發展的火車頭。我國過去30多年的高速發展，也得益于長三角、珠三角、京津冀三大城市群的帶動。最近討論的長江經濟帶，從規劃角度講，也有一個依托長江黃金水道構建大都市連綿帶的問題。考察這些城市群或大都市連綿帶，一般有四個基本特征：一是城鎮化水平較高；二是大中小城市規模協調；三是以交通為重點的基礎設施網絡完善；四是城市功能布局合理、分工明確，產業優勢互補。我們推進城鎮化，應當以構建城市群為目標，積極培育包括特大城市、大城市和中小城市的城鎮體系，促進城市間基礎設施互聯互通和產業、功能互補。

合理布局城市功能集聚區。任何大城市，都有居住、商務、產業、教科文衛、基礎設施和生態休閑娛樂等功能集聚區，在布局上應結合城市地形地貌和人文特色，按照“大聯通、小分布”原則，實行“多中心、組團式”策略。每個組團內部，都配建上述功能設施，但要分類布局、相對集聚、互相配套；各個相對獨立的組團之間，依靠自然山水體系和城市綠化帶合理分隔，并通過城市快速路、軌道交通等互聯互通。這種板塊特色鮮明、整體效益最優的現代化大都市，能夠有效疏導人流、物流、資金流，促進城市資源優化配置和提升基礎設施利用效率。

規劃完善綜合交通網絡。一是承載區域樞紐功能的大交通，包括鐵路、機場、港口通道等，這是城鎮群提升輻射帶動能力的基礎要件。二是承載城市群各城市之間連通功能的交通，如城際鐵路、高速公路、快速干道等，是城鎮群的動脈血管。三是承載市民日常出行功能的城市內部交通，要通過城市道路、地鐵軌道及公交站場建設，確保城市平均車速達到30公里每小時，高峰時段不低于15公里每小時。四是承載各種交通方式銜接過渡的換乘樞紐。這些交通基礎設施，影響城市的運行效率和區域地位，對助推城鎮化極其重要。

精心做好五種規劃。一是城鄉總規，這是全局性、綜合性、戰略性的規劃，一經確定，要管一二十年甚至更長時間。二是控制性詳規，涉及建設區塊的土地使用性質、開發強度和道路、管線、建筑等布局結構，是城市建設的路線圖。三是重點區塊的形態規劃，應高低結合、疏密有致，尤其要注意保護天際線、樓際線、水際線，彰顯城市輪廓之美。四是地標性建筑設計，包括色彩搭配、建筑風格，應與周邊協調統一、和諧有序。五是各類專業規劃，包括“七通一平”基礎設施、安全設施等，應相互匹配、結構完善。上述五種規劃的覆蓋面和整體質量，決定著城市的未來面貌，一定要精心謀劃。

城市管理者要心中有“數”。領導干部應掌握一些宏觀的、戰略性的城市規劃數據，在決策時體現出經濟學邏輯。總之，規劃是控制總量的學問，要求總量平衡、動態調整，只有明了這些參數，規劃時才能收放有度。

轉動好投融資這個杠桿

《西部大開發》：新型城鎮化建設，說到底是要靠資金來支撐，要靠好的投融資平臺來支撐。有專家匡算，實施《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》至少會新增50萬億元的投資需求。那么，在新型城鎮化建設中，如何轉動好投融資這個杠桿？

黃奇帆：城鎮化建設是相當“吃錢”的事業。按照政府財政管理要求，預算內用于保民生、保運轉的保障類資金應收支相抵，不能搞“赤字財政”，而城市基礎設施和公共設施投資量大、回報周期長，一個項目大都是三五年建好，三五十年使用，只能投資一步到位、資金逐年償還、重在遠期平衡。因此，城市基礎設施建設是可以負債的，全球皆然。實際操作中，城建資金往往依托于政府信用，獲取長周期、低利息的融資。國際上通常以發行市政債券來解決，我國地方政府過去不能發債，主要是通過投融資平臺融資，但相當部分是短期的、高利息的融資方式，由此加大了地方政府性債務風險。

推行PPP模式的關鍵在于建立利益共享、風險共擔的機制。PPP模式其實并非新生事物。它起源于英國，是對公共私營合作融資機制的總稱。改革開放30多年來，我國城市建設領域不乏此類實踐，BT、BOT、BTO、BOO、TOO都是PPP原則下的案例。但這些融資為何大多淪為地方政府性債務呢？要害在于利益共享、風險共擔機制沒有建起來。利益共享，就是讓參與各方都能贏利，但無暴利；風險共擔，就是不要把所有風險都集中于一方。而過去我們的BT、BOT等，往往陷入風險政府獨擔、利益企業獨享的泥潭。

推廣PPP模式，必須明晰具體操作的邊界條件，我認為應注意區分五種類型：一是靠市場價格可以實現平衡的，就放手去做。比如高速公路收費定價較合理，企業都搶著干。二是靠現有價格平衡不了，但通過調整可以平衡的，應適時啟動價格改革。比如水價調整后，自來水廠就能搞PPP融資。三是考慮到公共服務性質和民生保障需要難以調價的，要靠政府采購、明確財政補貼額度，為PPP創造條件。四是可以通過資源優化配置平衡的，比如香港地鐵票價7港元一張，本身難以平衡，但他們通過加蓋1000多萬平方米物業，就實現了平衡。五是存在暴利的領域，比如土地一級開發會大幅提高地價，要搞PPP，就必須設定開發商利潤上限，避免國有資產流失和利益輸送。總之，只有公共服務定價機制改革到位了，PPP融資模式等配套改革才能快速跟進。

規范并加強土地管理，管好用好土地出讓金。通過發行市政債、推廣PPP融資模式，可在一定程度上減輕地方政府債務負擔，但實現城鎮化建設的投融資平衡，還需要做好土地批租這篇大文章。隨著城鎮化的快速推進，特別是隨著大量基礎設施投入和環境配套，土地會有較大幅度的增值。必須通過政府土地儲備和開發管理，拿來彌補城市基礎設施和公共設施的投入。

發揮好投融資平臺的作用。搞PPP融資談判，與外資、民資合作發展混合所有制經濟，不能與政府機構直接混合，而應由政府委托的法人介入。因此，地方政府投融資平臺依然有其存在的價值，關鍵是把握五個方面：一是合理控制平臺數量和規模。二是規范資本金注入來源。三是平臺運營要抓好“三個平衡”，即資產與負債平衡；現金流平衡；投入與產出、投入與資金來源要平衡。四是風險防范方面堅持“三個不”：政府財政不擔保；平臺之間互不擔保；各類投資集團專項資金不能交叉使用。

管好用足城市土地資源

《西部大開發》：土地，是推進新型城鎮化建設的基礎保障。我國人多地少，推進新型城鎮化既要堅守18億畝耕地保護紅線，又要努力保障合理用地需求，城市用地矛盾尤為突出。那么，如何通過科學合理的制度安排，才能實現節約集約用好每一寸土地，管好用足每一筆土地增值收益？

黃奇帆：土地收入一般占到地方財政收入的1/3，是地方政府名副其實的“第二財政”和平衡城建資金的主要“錢口袋”。因此，必須加強土地管理。

加強土地管理，應把握五條原則：一是堅持深度規劃后出讓，開發地塊盡量做到控制性詳規、形態規劃、專業規劃全覆蓋，這能使土地出讓價格提高30%，最多可達一倍以上。二是堅持生地變熟地后出讓。由政府土地儲備機構負責動拆遷，土地整治好后再出讓，不僅能保障依法拆遷、公平補償，確保各方利益，還能大幅提高土地資產價值。三是堅持招拍掛出讓。這是國家三令五申的要求，體現了公開、公平、公正原則，既能預防腐敗，又可避免協議出讓導致國有資產流失。四是堅持依法收回閑置土地。對久劃不拆、久拆不完、久拆不建、久建不完的“四久”工程土地，必須依法收回，挽回不必要的經濟損失。五是堅持土地儲備制度。加強土地儲備是國務院的明確要求。建立土地資源配置“一個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的良性機制，可以為經濟社會發展提供有力的用地保障，也能防止公共資源增值收益流失。

具體到土地儲備環節，也有五條原則：一是一步到位儲備，細水長流使用。土地儲備是有技巧的，必須在城市起飛階段一次性完成，然后細水長流。二是儲備權集中，儲備收益各級政府共享。相對集中儲備權，有利于土地整體開發利用，但土地儲備不應改變公共財政收入分配比例，收益應在各級政府間合理分配。三是儲備地使用兼顧公益事業和商業開發，大體對半開。四是做好兩個循環。第一個循環，即土地儲備手續辦完后，成為有價資產，通過銀行抵押融資，搞征地動遷和“七通一平”，生地變熟地；第二個循環，是“七通一平”后，及時完善規劃并分批招拍掛出讓，回籠資金用于清償貸款，抵扣一級開發的成本后，增值部分納入財政預算，用于滾動開發或其他片區建設。兩個循環正常滾動，不會誘發泡沫和債務危機。五是嚴格設置風險“隔離墻”，即做到“大對應、小對口”。大對應，就是做到土地收入與城建資金需求長期總體平衡；小對口，就是當期單個地塊開發與一捆重大基礎設施項目時間對應、資金平衡，“一個蘿卜一個坑”，確保微觀平衡、風險可控，以免形成糊涂賬。

打好房地產調控組合拳

《西部大開發》：房地產業，是推進新型城鎮化的重要動力和關鍵環節，與國計民生強相關，既影響整個經濟的健康運行，也影響社會心態，事關社會穩定，應如何對其進行積極穩妥的調控？

黃奇帆：房地產業是推進新型城鎮化的重要動力和關鍵環節，與國計民生強相關，既影響整個經濟的健康運行，也影響社會心態、事關社會穩定，必須對其進行積極穩妥的調控。

由于房地產具有商品、不動產、資本品、金融品、民生品等多重屬性，必須構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系，更多采取市場調控辦法，打好組合拳。一是實施供需調控。房地產價格受供求規律影響，調控中既要按照人均30平方米的住房標準控制開發總量，也要按房地產年投資占全社會固定資產投資25%左右的比例調節流量，確保供需基本平衡。二是實施地價調控。原則上，要把樓面地價控制在當期房價的1/3左右。如果地價過快上漲，就要調整供地力度和節奏，避免地價抬高房價。三是實施稅收調控，關鍵是增加持有環節成本。近年來，重慶在中央支持下開展房產稅試點，收到了調節房價、減少空關、改善房產結構、完善地方稅體系等四重功效。五是實施雙軌調控。不管房地產怎么調控，總有20%～30%的低收入群體買不起房，必須由政府托底保障。其中，通過危舊房、棚戶區改造安置，能覆蓋10%左右的城市人口；建設公租房，覆蓋面大體是20%左右。這些工作做好了，人民群眾“住有所居”就更有保障，房地產市場也會健康平穩。

在公租房推進過程中，我認為要把握好五點：一是明確保障對象，主要針對進城農民工、新生代大中專畢業生和城市原住民中的住房困難家庭。二是優化規劃布局。公租房項目要與城市大型聚居區的商業樓盤有機“混建”，共享基礎設施和公共設施，避免貧富隔離，促進社會和諧共融。三是堅持“三個同步”，做到公租房竣工、基礎設施配套和社會管理機構服務到位基本同步，確保群眾安居。四是堵住兩個“黑洞”。承租戶不得轉租當“二房東”，不能利用低房租去賺高房租；租滿一定期限后可購買有限產權，今后想轉讓，要么賣給公租房管理機構，要么按共有產權的商品房出售，從制度上防止無休止修建和利益輸送的“黑洞”。五是強化投融資平衡，可通過出售配套商業設施和一部分公租房償還貸款本金，形成良性循環。

推進以人為本的城鎮化

《西部大開發》：城鎮化的過程實質是農民融入城市的過程。與之相隨的戶籍問題將會成為推進城鎮化的主要問題。而戶籍制度的合理化改革更能體現出以人為本的主體思想，為此，針對城鎮化過程中的推進戶籍制度改革問題我們應把握好哪些原則？

黃奇帆：推進戶籍制度改革，應注意把握五項原則。一是明確對象。以在城鎮穩定就業并有固定住所的農民工為主。二是保障到位。農民工轉戶后，就業、養老、醫療、教育、住房“五件衣服”一步到位，享受城市居民同等待遇。三是農村權益自主處置。農民工轉戶之初，在城市立足未穩，從保護其權益出發，應尊重其意愿，允許其保留農村的承包地、宅基地和林地，并在制度設計上提供保留、流轉、退出等多種選擇。四是合理分布。通過科學設置落戶條件，引導轉戶居民在大城市、區縣城和小城鎮按4：3：3的比例梯次分布，既避免人口過度向大城市集中，也防止小城鎮就業和社會管理不堪重負。五是建立政府、企業、社會長周期共擔成本機制。農民工轉戶人均成本10萬多元，我國2億多農民工轉戶需近30萬億元資金，看似難以承受。實際上，改革成本并非由政府獨擔，企業補足社保缺口要占40%，轉戶居民會自擔30%，需要政府配套的基礎設施和公共設施投入僅占30%。同時，農民轉戶及相應的成本支出并非一次性完成，而是一個長周期的過程，分攤到每年的成本完全可以承受。

新型城鎮化是一個復雜的系統工程。要實現“增長、綠色、包容”三大目標，除了上述五個關鍵環節外，還需要加快構建城鄉一體化發展機制、開放型經濟體制和生態文明制度等，這些都是深水區的改革，都是難啃的硬骨頭。改革需要壯士斷腕的勇氣和決心，更需要善做善成的智慧和思路。我們要深入學習習近平總書記關于新型城鎮化系列重要論述，認真貫徹《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，堅持問題導向，強化改革思維，健全體制機制，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢夯基出力。