農村土地能否自由買賣？

覃承發

隨著我國社會主義市場經濟生產要素市場的逐步發育，目前，我國城市國有土地以出讓土地使用權的方式進入市場，自由買賣，極大地提高了城市土地資源的利用效率，而農村集體土地資源，則是以家庭承包經營方式，使土地資源固化在家庭承包的范疇內，不能入市交易。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干問題的決定》（以下簡稱《決定》），做出了改革農村土地制度的戰略部署，這是否意味著農村土地像城市土地一樣，可以入市進行自由買賣呢？這是廣大干部群眾，尤其是農村干部群眾十分關注的問題。

一、農村土地可以而且應當入市自由買賣

首先，這是完善社會主義市場經濟生產要素市場的客觀要求。土地資源是重要的生產要素，如果農村土地不能入市交易，生產要素市場就將是殘缺不全的，所謂“市場在資源配置中起決定作用”，在廣大農村就落不到實處。所謂農村土地自由買賣，換句話說，就是用市場調節農村土地資源，市場決定農村土地資源配置。

其次，市場決定農村土地資源配置，才能最大限度發揮出土地資源的利用效率。市場是一種逐利行為，農村土地入市交易，它使土地資源從效率低的農戶，向種田能手集中，有利于培育新興農業經營主體，可以使土地在較大規模上經營，進行集約節約用地，從而降低生產成本。市場決定農村土地資源配置，有利于培養新型農民，解決誰來種地的問題，愿意買進土地的人，覺得有利可圖，視農民為一種職業，因而從一個重要的角度解決了誰來種地的問題。

第三，市場決定農村土地資源配置，才能大幅度提高農民收入，使廣大農民盡快步入小康生活。目前，我國城鄉差距明顯，且有越來越大的趨勢，問題主要出在農民財產性收入渠道狹小。農村土地入市交易就意味著增加了農民財產性收入渠道。比如：外出務工的農民，將承包土地的經營權出賣，既有外出務工收入，又有一份地租收入。農民如果搞項目缺少項目資金，可以把土地經營權，或房屋產權抵押給銀行貸款，及時獲得項目啟動資金，從而較快提高收入。農民收入增加了，才能拉動國內最大的消費群體，刺激國內消費市場健康發展，進而促進國家工業化發展。

第四，市場決定農村土地資源配置，有利于城鄉一體化發展。我國城鎮化的健康發展，離不開農村健康發展。

二、農村土地自由買賣的具體形式

土地是一種特殊商品，不可位移，因此它的買賣，有其獨特的形式，具體而言，土地經營權的流轉是農村土地的買賣形式。

土地經營權即土地使用權，它是土地產權中的一種權力?，F行土地制度，是十一屆三中全會后逐步確立的聯產承包責任制。在現行農村土地制度中，土地經營權是和農戶土地承包權合二為一的，就是誰承包誰經營，這種土地經營制度不利于土地流轉，因此，必須對現行農村土地制度進行改革。國務院下發的《關于全面深化農村改革，加快推進農業現代化的若干意見》指出，“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權，放活土地經營權”，這就為農村土地制度改革指明了方向，其核心就是放活土地經營權，使土地經營權從農戶的承包經營權中分離出來，成為一項獨立的權力。改革后的農村土地制度安排是：土地所有權是集體的，即土地公有性質不能改變；土地承包權是承包農戶的，即黨在農村實行聯產承包家庭經營的經營方式這種政策長久不變，而且承包戶與村集體的承包關系長久不變；土地經營權是可以流轉的，即可以進行自由買賣，本文所說，農村土地可以而且應該自由買賣，正是從這一層面上說的。

農村土地自由買賣，有賴于在更大范圍和更深層次上放活土地經營權。怎樣放活？

一是經營主體放活。經營主體是指具體從事某塊地的農業生產的組織或個人。就個人而言，可以是承包地農戶本人，也可以是外人，可以是本村人，也可以是外村人，可以是農村人，也可以是城里人，可以是中國人，也可以是外國人。城里人或外國人到農村從事農業生產，實際就是工商資本下鄉。

二是經營方式搞活。可以農戶家庭經營，可以專業大戶經營，可以合作經營，可以辦家庭農場，可以企業經營（即公司+基地+農戶），也就是說，除了現實中存在的一家一戶小范圍那種經營方式以外，可以有更多的適度規模經營方式，這種適度規模經營方式是農業的發展方向，它能更好地提高農村土地的利用效率和規避市場風險。

三是土地經營權流轉形式多樣。土地經營權分離出來后，可以流轉，即買賣，它從一個經營主體流向另一個經營主體，而且流轉方式靈活多樣，可以置換，可以轉包，可以入股，可以抵押，可以擔保，可以出租，可以轉讓，可以合作。這樣，土地經營權就成為農民的一份財產，可以有多種財產收入渠道。

四是土地經營權流轉范圍全部放開。具體而言是農村“三塊地”的土地經營權全部都可以流轉，這“三塊地”就是農戶的承包地、農戶的宅基地和集體經營性建設用地。

除了農戶承包地可以多種形式流轉以外，集體經營性建設用地如原來的鄉鎮企業用地、林地、草地、荒山等土地，“允許出讓、租賃、入股”。隨著農民住戶房屋財產權抵押、擔保、轉讓，與農村住戶相聯系的，農戶宅基地也可以抵押、擔保、轉讓。

三、農村土地自由買賣，“買賣”是絕對的，“自由”是相對的

第一，在農村土地產權中的所有權、承包權、經營權三大權力，只有土地經營權可以買賣，在這個范圍內買賣是自由的，也就是說，土地所有權和農戶承包權是不能買賣的。

第二，農村土地的買賣，必須堅持三大前提。正如“一號文件”指出的那樣，土地經營權的買賣，必須在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度的前提下進行，也就是說，農村耕地的經營權，不管誰買，必須堅持農地農用原則，這是紅線，在這條紅線之內是“自由”的，超出這條紅線，買賣就不能成立。

農村集體經營性建設用地的買賣，必須在“符合規劃和用途管制的前提下”進行，規劃是這類土地的買賣的邊界，應當是先有規劃，再行買賣。規劃代表群眾整體的、長遠的根本利益，土地買賣是個體的前眼利益，個體必須服從整體，短期必須服從長期。

農村宅基地的買賣，必須遵循“農村宅基地分配政策，在保障農戶宅基地用益物權前提下”進行，而且要在試點取得經驗的基礎上，方可進行。

第三，農村土地的自由買賣，必須在確權的基礎上進行，無論是承包地、宅基地，還是集體經營性建設用地，都必須進行確權登記頒證，土地買賣必須憑證交易。確權、登記、頒證工作是新一輪農村土地制度改革的基礎工作，確權的過程也是化解矛盾、處理遺留問題的過程，只有經過這個工作環節，農民手中有了《土地承包證》、《土地使用證》（即《土地經營權證》）、《林權證》、《宅基地使用證》、《房產證》，必須憑這些證件，才能進入交易市場。

第四，農村土地的買賣，必須在鎮、村、組登記備案，不是買賣雙方簡單的一手交錢，一手交證的交易行為，交易雙方必須簽訂買賣合同，交易的合法性、流轉時間范圍必須接受相關部門的監管。

四、農村土地自由買賣，需要多項配套改革措施

（一）對相關法律進行修訂完善，使買賣在合法的框架內進行，現行的《憲法》《土地法》《農村土地承包法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》《物權法》《擔保法》都對農村土地的買賣有一定的限制條文，沒有這些相關條文的修訂與完善，實施了買賣就是違法。

（二）必須搭建并完善規范的土地流轉交易平臺，以便為農戶提供土地流轉政策咨詢、地價評估、土地登記、信息發布、合同制定、糾紛仲裁和法律援助等服務。

（三）扶持培育新型農業經營主體，土地從承包戶向外流轉的過程，就是土地資源賣的過程，千家萬戶的土地承包戶是賣家，有賣家還必須有買家，買賣才能成立。土地資源的買家就是其它的農業經營主體，它包括專業大戶、專業合作社、股份合作、家庭農場、農業企業等等，沒有這些經營主體的發展壯大，農村土地資源就盤不活。為了發展壯大這些新型農業經營主體，國家對這些農業經營主體應給予適當的財政支持，同時，要努力健全農業社會化服務體系。

（四）農村金融制度的創新。就是農村金融必須適應土地經營權抵押、擔保，宅基地及房產的抵押、擔保，集體建設用地的抵押、擔保等的客觀要求。

（五）建立城鄉統一的戶籍管理制度，使準備在城里落戶的農民住的進去，能夠安居樂業，離鄉農民在農村去的利索，走的安心。

（六）抓緊制定農村土地資源利用規劃，不僅農村的基礎設施、房屋建設要有規劃，而且農地使用也應有規劃，有了規劃，土地買賣雙方賣得安心，買得其所，尤其是買進土地經營權的人，才會有長期打算。

（作者系紫陽縣縣委黨校教師）