地方政府投融資平臺公司的風險分析及防范對策

地方政府投融資平臺公司指地方政府成立的以投資與融資為目的的公司。根據審計署2013年12月公告的《全國政府性債務審計結果》，地方投融資平臺公司至少有7170個。地方投融資平臺公司高效地通過各種途徑集聚了大量的資金進行投資，加快了地方基礎設施、公益事業的建設和發展，保證了GDP的增長，有效地應對了國際金融危機，促進了經濟社會的發展。但是，由于發展太快，缺乏法律規制和監管，地方投融資平臺公司內部隱含著諸多風險。

一、地方政府投融資平臺公司面臨的風險分析

1.地方投融資平臺公司的投融資行為本身存在違法性和道德風險

地方政府和平臺公司存在違法融資和投資現象。譬如，將儲備土地、市政道路、公園等公益性資產以資本金形式低值高估違規注入平臺公司造成平臺公司資本不實，從平臺公司抽逃資本，政府機關直接通過BT、向非金融機構和個人借款等舉借政府債務，地方政府及其所屬事業單位違規擔保，平臺公司違規發行債券，違規將資金用于修建樓堂館所，等等。

地方投融資平臺公司融資到期要還本付息，地方投融資平臺公司和地方政府一旦無力償債，就出現違約風險，政府還債及擔保承諾不兌現就會喪失公信力，違背諾言造成不誠信的道德風險比債務更可怕。

2.地方政府及其投融資平臺公司債務高企，面臨償債風險

根據《全國政府性債務審計結果》，全國政府負有償還責任債務的債務率為105.66%。有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府的債務率高于100%。全國政府還貸高速公路和取消收費政府還貸二級公路債務余額分別為19422.48億元和4433.86億元，部分地方和行業債務負擔較重，債務償還壓力較大。截至2013年6月底，全國各級政府負有償還、擔保、救助責任的債務超過30萬億元。根據《關于2013年中央和地方預算執行情況與2014年中央和地方預算草案的報告》，2013年我國全國財政收入129142.9億元。審計署也坦誠，“有的地方也存在一定的風險隱患。”

事實上，有些地方政府及其平臺已經陷入了債務泥潭。如鄂爾多斯市政府及其平臺公司負債2600億元以上，而2012年鄂爾多斯全市財政收入只有375億元，鄂爾多斯市政府及其下屬的東勝區政府等不得不向企業借款發放公務員工資。如果我國地方政府債務風波演變為國家主權債務危機的話，則會陷入如同歐美主權債務危機一樣的困境。要對地方政府及其投融資平臺公司面臨償債風險之嚴重性有充分的認識和舉措準備。

3.房地產泡沫破裂帶來的風險

不少地方投融資平臺公司就是房地產開發公司或投資公司，專司房地產開發。房地產業飛速發展，為國人帶來了豐富多彩的房地產產品，許多人實現了居有其屋的幸福生活，可有些房奴居有其屋卻按揭還款負擔沉重。全社會都熱衷于投入房地產帶來的超常規發展也累積了許多問題，房地產產品出現了地區性不平衡發展和結構性問題。有些貧困家庭買不起房，只好住棚戶區，有些家庭則坐擁數十套房子甚或豪宅。有些地方房地產供應不足，有些地方則出現了過剩。大城市房屋供應依然不能滿足人口膨脹而日益增長的住房需求，房價依然上漲，三四線城市的房地產嚴重供過于求，房價開始下降，有些城市房價出現腰斬甚或三折更低，很多地方的新區或者新城空房林立而人煙稀少成為鬼城。房地產泡沫破裂的城市很多人是債務纏身，許多房地產開發公司瀕臨倒閉或者已經破產。部分投融資平臺公司也深陷房地產泥潭。

4.土地財政衰竭

部分地方的財政收入50%以上來自于非稅收入，非稅收入主要來自于房地產。近年來地方政府不遺余力鼓勵房地產投資，房價上漲給購房者帶了巨大負擔的同時，給房地產商帶了巨大的收益，也讓地方政府財政收入年年超越GDP增長率，地方政府財政支出也隨著飆漲，年年財政赤字。

從《全國政府性債務審計結果》看，北京、重慶、海南、福建、天津、浙江等省市承諾以土地出讓金等土地財政收入償債在政府負責償還責任債務中所占比例均在50%以上，四川、湖北、上海、江西四省市占比在40%以上，遼寧、廣西、山東、江蘇、安徽、黑龍江、湖南七省占比在30%以上，陜西、吉林、甘肅、河北、山西五省占比在20%以上。房地產崩盤，地賣不出去，政府沒有了土地出讓金，房賣不出去，政府在房地產交易環節收的稅費就少了，地方財政收入就下降，土地財政的衰竭將導致政府沒有能力償還地方政府及其投融資平臺公司的高額債務。土地財政的衰竭帶來的問題絕不僅是地方政府及其投融資平臺公司的債務得不到清償，還有其他諸多的惡劣影響會顯現出來。

5.實體企業虛化和財務危機

許多實體企業雖在本行業兢兢業業，利潤卻不盡理想，辛苦企業獲利不多，看到房地產投資者日進斗金，實體企業紛紛將資金從本行業和本企業的其他業務抽出，傾其所有投資房地產。有的企業直接就轉行成為房地產開發企業。有的企業想方設法購買土地，自建廠房，圈地建房而后將工業用地轉為商業用地，用作房地產開發。也有的企業將資金用于購買商品房或者寫字樓或者商鋪，有的企業將資金借給房地產開發商取得高額利息。瘋狂的房地產業像洪流卷走了各種各樣的資金，將房地產泡沫越吹越大。在高利誘惑下，實體企業不做實業，不再投入，則許多行業就出現投入不足，技術創新、制度創新等都缺乏資金支持，不僅實體企業虛化了，很多行業都開始停滯了甚或倒退了。

房地產一枝獨秀也導致很多地方產業單一，房地產業一旦出問題，很多地方經濟就出現危機。房地產崩盤，實體企業的資金就打了水漂，血本無歸，實體企業就出現財務危機，深陷于房地產的部分實體企業破產倒閉為數不少。實體企業不做實業，三心兩意，付出的代價是“生命”的終結。即便是存活下來的實體企業也是元氣大傷。房地產業一旦出事，不僅會影響與房地產相關的行業，還會給地方經濟帶來沉重的打擊，甚至造成部分地方的經濟危機。

6.民間借貸危機

房地產業不斷激發著企業和個人的投資激情，企業資金不夠就向銀行、其他企業和個人借，個人不夠就向銀行、企業或者個人借，民間借貸市場蓬勃發展，借貸利率節節高，從兩分利到三分利，再到四分利五分利，利率無上限，民間借貸逐步成為高利貸。企業與企業之間借貸是違法的，民間借貸超過銀行利率四倍也違法，企業向社會個人吸收存款和集資不僅違反金融法，情節嚴重者將構成非法吸收公眾存款、非法集資詐騙罪。政府投融資平臺公司直接或者通過其子公司或者其控股控制的公司向民營企業及個人借貸資金。endprint

政府投融資平臺公司、社會企業、個人的資金過度集中于房地產及其相關行業，房地產崩盤，鎖住各種資金尤其是民間資金，則投資于房地產業的政府投融資平臺公司、企業和個人無法償還民間借貸資金，引發民間借貸危機，企業破產倒閉，個人傾家蕩產。民間資金的匱乏降低了民間的置地購房需求， 房地產供過于求，又加劇房地產危機。

7.金融危機

企業向銀行借款買地建廠房或者直接間接將銀行借款投入房地產業或者鋼貿、建材、家具、水泥等產業，個人向銀行按揭買房或者向銀行貸款進行房產投資。政府投融資平臺公司及其子公司向銀行借貸投資于基礎設施、公益項目、房地產業，與政府及政府投融資平臺公司合作的社會企業也以合作項目缺資金為由向銀行進行借貸。銀行與政府進行政銀合作貸款，銀行與政府投融資平臺公司進行政銀合作貸款，銀行發行各種理財產品貸款政府投融資平臺公司，給銀行與信托公司銀信合作發行信托產品再轉貸給政府投融資平臺公司，政府投融資平臺公司與證券公司合作發行各種債券籌集資金，保險公司也將資金借貸給政府投融資平臺公司，銀行還以承兌匯票、保函、信用證等方式向政府投融資平臺公司提供資金。房地產開發公司、建筑公司、建材供應企業、鋼鐵企業、水泥企業等都向銀行借款。而銀行資金通過政府投融資平臺公司等各種渠道流向房地產業及其相關產業。

金融產品提供者和接受者還存在短存長貸、短融長投、期間不匹配、違規用款等問題，放大了風險發生的可能性和危害性。房地產業崩盤、民間借貸危機，加上企業虛化、個人缺錢，政府投融資平臺公司等客戶還不上銀行、信托公司、證券公司、保險公司的款項，銀行、信托公司、證券公司、保險公司便會壞賬叢生，撐不住的就破產，信托公司、證券公司、保險公司、銀行的破產形成金融危機，金融危機的危害是有目共睹的。銀監會將地方投融資平臺風險列為銀行三大風險之首。

8.擔保風險

民間借貸、金融機構借貸都會有擔保。政府及其機關事業單位為地方投融資平臺公司提供擔保，或者出具政府還款承諾函，違反《物權法》和《擔保法》不允許政府機關和事業單位提供擔保的規定。地方投融資平臺公司及其子公司有時候為多家公司擔保形成一人多保，地方投融資平臺公司及其子公司還聯合起來為某一家企業擔保成為聯合擔保，地方投融資平臺公司及其子公司相互之間擔保形成互保，我為你保、你為他保、他為我保形成連環擔保，甲為乙保、乙為丙保、丙為丁保、丁為戊保、一直繼續下去成為接力擔保。

一人多保、聯合擔保、相互擔保、連環擔保、接力擔保不僅存在于政府、地方投融資平臺公司及其子公司之間，還存在于政府、地方投融資平臺公司及其子公司與社會企業及個人之間，還存在于各類企業與企業之間，還存在于企業與個人之間，社會各類主體之間的密切擔保關系形成了難解難分的擔保怪象，這種擔?，F象是一個難以尋求規律的棉花團，剪不斷理還亂，令社會各類主體成為命運共同體，其中一個主體出現擔保違約，一人被訴大家都被訴，則整個擔保圈內的所有主體都陷入相互訴訟而連法院也難以執行的泥潭中。政府、地方投融資平臺公司及其子公司如卷入擔保漩渦就很難自拔。

9.治理結構缺失

地方投融資平臺公司是各級政府為了實現促進經濟發展需要投融資而成立的。政府主導著地方投融資平臺公司的設立、經營、管理，政府準允投資的機關如國資委等向平臺公司注入資本實現獨資或者控股，政府不僅控制資本成為所有者，還委派經營者，集所有權與經營權一身，政府集財權與人事權一身，任命官員作為經營者。國有股一股獨大，政企不分，官商不分，股東會、董事會、監事會職責不清，董事會與CEO職責不清，治理結構缺失。很多地方投融資平臺公司是地方政府的附屬機構，自己缺乏決策權，實際執行的是地方政府的決策，體現的是地方政府的意志和意圖。地方投融資平臺公司缺乏自主性，缺乏自主經營權，并沒有成為獨立自主、自主經營、自負盈虧的市場主體。很多地方投融資平臺公司自主經營能力和自我盈利能力不強，資本虛空率高、資本抽逃率高、資產潛虧率高、資產負債率高、應收賬款率高、資產固化率高，自我承擔風險能力極低，一旦離開政府，很多都要地方投融資平臺公司難以生存。

10.腐敗頻發

政企不分、官商一體、權錢結合，就容易滋生腐敗。地方投融資平臺公司的業務與政府機關的職權緊密交集，給實權機關及官員有權利尋租的機會。地方投融資平臺公司，背靠各級政府，掌控著財政資金、銀行資金、社會資金、土地資源，可謂資源豐富，為官員腐敗提供了可能。地方人大、地方政府等對地方投融資平臺公司的監督機制并不完善，監管不力給腐敗有可乘之機。官員與地方投融資平臺公司董事、高管貪污、賄賂、挪用公款、私分國有資產等犯罪案件頻發，窩案時有所聞，嚴重影響地方投融資平臺公司的正常經營和發展，導致國有資產流失，給國家和地方投融資平臺公司造成巨額損失。

11.投資失敗

地方投融資平臺公司投資不僅限于房地產，還涉及許多行業，比如光伏、服裝、造船、鋼鐵等行業，這些過剩產業供大于求，導致投資失敗。在與其他企業合作中，也會遭遇合作失敗。

二、風險應對之策

1.深化經濟體制改革

深化經濟體制改革，核心是處理好政府和市場的關系。從廣度和深度上推進市場化改革，發揮市場在資源配置中的決定性作用，解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題。政府簡政放權，實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域，逐步放開城市基礎設施、高速公路等領域。大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。

堅決打擊腐敗的同時，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批。深化投資體制改革，確立企業投資主體地位。企業投資項目，除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批。調整經濟結構，尤其地方不以房地產業為支柱，發展實體企業，多業并舉，地方產業多元化，地方形成多個有特色產業，防止地方經濟過度倚重于一兩個產業。endprint

2.發展混合所有制經濟

清理規范地方投融資平臺公司，發展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟。國有資本投資項目允許非國有資本參股。國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，退出競爭性領域。

推動國有企業完善現代企業制度。實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化，進一步破除各種形式的行政壟斷。健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。建立職業經理人制度，更好發揮企業家作用。建立長效激勵約束機制，強化國有企業經營投資責任追究。完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管。

3.深化財稅體制改革，規范和加強政府性債務管理

科學的財稅體制是優化資源配置的制度保障。建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。調整財稅結構，提高直接稅征收比例，擴大消費稅征收范圍，加快房地產稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，避免地方財政形成土地財政的畸形結構。按照事權與財權匹配的原則，進一步理順中央和地方收入劃分，逐步增強地方財政實力。建立公開透明的預算管理體制，強制公開地方政府及其平臺公司的負債，強化對地方發行債券的管理，加強地方人大對地方政府的監督。

建立規范的政府舉債融資機制，健全政府性債務管理制度。建立健全地方政府性債務管理責任制，嚴肅責任追究。建立風險預警機制和應急處理機制。建立地方政府性債務統計報告制度，動態監控地方政府性債務情況。建立償債準備金制度，中央和地方政府采取明確償債責任、建立財政獎補機制等措施化解存量債務，防范債務風險。地方各級政府出臺債務舉借、償還、使用和管理等方面制度地方政府對融資平臺公司進行清理規范，通過增加注冊資本、注入優質資產、改制重組和完善法人治理結構等方式，提高融資平臺公司的資產質量和償債能力。

4.推進金融體制改革

完善金融市場體系，擴大金融業對內對外開放，在加強監管前提下，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構，建立民間資本的登記和監管制度，防范民間借貸危機的發生。

推進政策性金融機構改革，發揮政策性銀行為基礎設施建設提供中長期貸款的作用。金融監管部門加強對地方政府及融資平臺公司的信貸管理，有效控制貸款規模。金融監管部門要規范商業銀行的放貸行為，商業銀行要提高自身的項目評估能力和風險控制水平，根據項目的未來收益情況進行貸款。依據《物權法》和《擔保法》的規定，對地方政府、民間擔保行為進行規范，追究違法擔保者的法律責任，避免擔保危機。

參考文獻：

[1]審計署.2014年《全國政府性債務審計結果》

[2]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》

作者簡介：曾章偉（1970- ），浙江龍泉人，浙江財經大學法學院副教授，碩士生導師，研究方向：經濟法學endprint