預算監督：且行且努力

文/清為

預算監督：且行且努力

文/清為

2008年12月，閔行區人大常委會召開了全國首例針對次年政府預算項目的公眾聽證會。在“領頭羊”的帶動下，寶山等區縣人大常委會也快步跟上。全口徑預算監督的大道已開辟，如何走好？尤需回顧與展望。

閔行：看懂能審多招并舉重視制度真用制度

讓代表看得懂。2008年開始，閔行區人大常委會對細化預算報表提出了改進要求，實現了從“一張紙”到“一本書”的轉變。但代表反映，預算報表太厚太專業，沒時間看，也看不大懂。到2009年預算報表就已精簡到90頁左右，包括幾個總預算表和各個部門的具體預算安排。部門預算每個部門一頁紙，以圖文并茂的方式呈現出來，包括部門近3年預算安排、本年度預算支出構成情況等。代表予以肯定。

同時，各部門的詳細預算安排，可以通過人代會期間專門設置的電腦查詢。還向各代表團發放了幾套“部門預算分報告匯總”資料，每個部門的上一年度預算執行情況和本年度預算安排都有比較詳細的文字說明。

讓代表“能審”。除了加強代表培訓，常委會還于2009年成立了人大預算監督專家咨詢組，2013年組織召開“關于加強人代會期間預算審查監督”專題研討會，邀請專家對人代會期間預算審查監督程序設計、審查經驗技巧等進行深度研討。

組織代表全程監督。2013年，邀請64名人大代表組成預算監督小組，動態監督16個政府部門的預算執行情況。推動政府對2014年區級預算項目開展績效前評估，組織代表參與2012年預算項目績效后評價、2013年預算項目績效中期評估，使預算項目績效監督更趨完整。近年來還成立了16個由代表組成的專門小組，對口政府預算單位，常年跟蹤檢查其預算執行狀況。

多招并舉。除了召開政府預算項目的公眾聽證會，2011年起，閔行區人代會安排政府部門負責人專門就預算問題回答代表詢問。2012年開始，專場咨詢名稱改為專題詢問。此外，閔行還創新形式，對部分公共預算項目執行效果進行績效評估，在此基礎上，對預算額度超過2000萬元的公共服務項目的必要性進行“預評估”。

制度護航。2008年12月，閔行區人大常委會通過了《閔行區人民代表大會關于預算草案修正案的試行辦法》，規定：預算修正案的范圍限于預算項目或科目，避免修正整個預算草案；提出增加支出的修正案，應當相應提出增加收入或減少其他支出的具體方案，以保持總預算的平衡；財政預算審查委員會應當對修正案進行研究、分析，提出初步審查意見，修正案由大會主席團審查并決定是否列入大會議程；對交付表決的預算草案，有修正案的，先表決修正案，再就關于預算的決議草案進行表決。此外，2008年常委會還審議通過了《閔行區人民代表大會常務委員會預算審查監督辦法》，2013年審議通過了《閔行區人民代表大會常務委員會聽證辦法》等，并對預算審查程序安排作了一系列改進。

代表沒有把制度當成裝飾品。2012年1月閔行區五屆人大一次會議上，錢天信代表領銜提出《關于調整會議、課題等六項預算項目的修正案》，經大會表決通過。

審議要有用。如，區人代會在審議2010年政府預算草案時，常委會根據聽證意見以及常委會會議審議情況，向區政府提出取消該年度“勞動關系和諧企業創建”的項目預算，共涉及資金5000萬元，最終區政府采納了常委會審議意見。

寶山：重點突破解剖麻雀把預算拿到陽光下

寶山區人大常委會預算監督的特點是善用四兩撥千斤。

預算監督專業性較強，尤其要避免眉毛胡子一把抓。寶山區人大常委會對重點專項資金使用情況進行調研，跟蹤剖析重大政府投資項目資金管理使用情況。2012年，對區鎮財政轉移支付資金管理使用情況進行監督，對全區九個鎮的區對鎮財政轉移支付、稅收返還以及各鎮財力安排使用等情況進行調研，進一步完善區對鎮財政轉移支付制度。還就教育事業經費合理使用情況和政府投資項目資金的管理使用情況進行監督，在區人大常委會會議上，首次聽取和審議了區政府關于政府投資項目的計劃安排與執行情況。

2013年，常委會采取“解剖麻雀”的方法，選取兩個較有代表性也是代表很關心的政府投資項目進行調研。一是赴大場醫院調研醫院遷建項目建設和資金管理情況，二是聯合城建環保工委赴區建交委調研吳淞大橋加固搶修項目建設和資金管理情況，進一步加強政府投資項目管理，提高預算執行率。

解決代表看懂能審的問題，也許仍需假以時日，怎么辦？充分利用陽光作為防腐劑。在推進財政和審計信息公開工作上，換屆以來，常委會財經工委一以貫之，繼續積極與區財政和審計部門協調，細化提交區人代會和區人大常委會審查批準的計劃、預算草案，完善預算體系，穩步推進財政和審計信息公開工作。2013年全面落實部門預算提交區人代會審查，財政總預算、本級預算、部門預算和財政專項資金預算向社會公開。截至2013年7月中旬，寶山區總預算、區本級預算已在區政府門戶網站和區財政局網站公開。有53家部門公開了部門預算，區政府5個委辦局和5個鄉鎮已聯動公開中央和市級財政專項資金共52項。同時，在今年常委會的工作要點安排上，對2013年聽證會上代表們提出的意見建議落實情況，常委會財經工委還將專門前往相關部門進行調研了解。

過去，預算一直是比較神秘和敏感的問題，大家都小心翼翼地盡量避免談論。而這幾年實踐下來，代表可以就預算問題向政府領導提出質疑和詢問，政府領導也能很平等、很積極地作出回應。政府領導和人大代表的民主意識在逐步增強，觀念上有很大的進步，為推進人大的實質性監督營造了很好的環境和氛圍。

乘數效應：推進民主法治推動政府管理方式轉變

在閔行區5年多的預算監督聽證歷史上，預算項目被當場“關掉”的案例也不少。閔行、寶山等區縣人大常委會在預算監督方面的探索，其成效不僅限于其本身。

“過去，預算一直是比較神秘和敏感的問題，大家都小心翼翼地盡量避免談論。而這幾年實踐下來，代表可以就預算問題向政府領導提出質疑和詢問，政府領導也能很平等、很積極地作出回應。政府領導和人大代表的民主意識在逐步增強，觀念上有很大的進步，為推進人大的實質性監督營造了很好的環境和氛圍，也是全區民主和法治進步的一個有力證明。”閔行區人大工作研究會理事顧宏平如是說。

親歷改革全程的閔行區人大常委會副主任凌耀松則不認為預算聽證是“改革”，而是落實預算監督的法定職責。

代表的審議意見融入了預算，預算項目在實施過程中就更符合實際。“這已經超越了簡單意義上的財政改革。”復旦大學公共預算與績效評價中心主任茍燕楠評價說，“更多的是政府管理方式的轉變。通過預算改革，推進了行政方式的變革。”

問題仍存在：堅持改進勇氣

凌耀松認為，預算監督的探索，距離真正的理想狀態，前路依然漫長。他說：“但我們能做的，就是堅持。”

問題仍然存在。有些代表認為，預算看不懂的問題沒有完全解決，監督的針對性和實效性還有提升的空間。從另一個方面講，雖然具備了一些條件，但也有些代表沒充分加以利用，有點“事不關己”的感覺。為此，除了加強代表培訓等，閔行區人大常委會今年還將推動《閔行區人大常委會關于設立財政預算監督員加強部門預算監督的工作辦法》，首次建立預算監督員機制，結合安排，組織相關預算監督員小組全程參與2014年財政預算項目績效評價前評會；探索財政資金競爭性分配，即預算中確定投入的財政補貼，在補貼到具體單位或企業時，需由各家申報，經財政部門、專家包括人大代表評審后，方可決定補貼發放比例和力度；建立預算聽證會公眾代表庫，完善公眾代表結構，提高專業人員比例，對聽證項目加強跟蹤監督等。

有關專家認為，加強預算監督，關鍵是要得到黨委的支持，政府的配合，重要的是，要深化對黨委、人大和政府之間關系的認識，完善相關機制。而人大也要增強依法履職的勇氣。