關于產業創新政策一些問題的探討

李春艷，劉曉靜，高瑞靜

(1.東北師范大學 商學院，吉林 長春 130117；2.長春中醫藥大學 人文管理學院，吉林 長春 130117)

關于產業創新政策一些問題的探討

李春艷1，劉曉靜2，高瑞靜1

(1.東北師范大學 商學院，吉林 長春 130117；2.長春中醫藥大學 人文管理學院，吉林 長春 130117)

產業創新政策是科技政策演變的一個重要方向，以部門創新體系概念為基礎，使得主要國家產業創新政策體系得到了很好的應用。產業創新政策符合技術創新成長規律，能有效解決市場失靈和創新成果產業化問題，提高創新政策的實施效果，因而值得相關部門重視。產業創新政策是在產業政策引導下，推動創新政策適應于特定的技術和產業結構環境而形成的。

產業創新政策；技術創新成長；形成機制

產業創新政策由于能有效對企業的創新活動發生作用，充分調動企業創新的積極性，因而在很多國家的創新政策實踐中得到了很好的應用。美國的技術政策和產業政策基本“合二為一”[1]；歐盟的創新政策已經從傳統的線性模式轉變成為“學術研究界—產業界—政府”三方合作并已形成良好互動的螺旋模式[2]；日本的技術創新政策強調與產業政策的密切配合[3]；韓國在加強技術供需聯系的順序依次是從國家層次到產業層次，然后到研究所和企業層次[4]。而我國技術創新政策的重點主要集中在微觀和宏觀層次上，注重的是微觀運行機制的調整和國家整體發展的需求，沒有與產業創新過程相結合，更缺乏對創新的產業差異的關注，其執行效果與美國、歐盟、日本、韓國等國家相比有很大差距。這就提醒我們必須從產業層次上思考科技政策調整問題，充分認識到產業創新政策的重要性，拓寬科技政策制定和執行的廣度和深度。

目前我國關于產業創新政策問題的研究并不多見，主要有孔欣欣的“部門創新體系：一個影響當今產業創新政策的重要概念”；周瑩的“中國汽車產業創新政策體系及其系統失靈研究”；朱旭峰的“關于中國入世后IT產業創新政策的若干問題探討”；閆凌州和孫紅的“國外科技與產業創新政策演變趨勢研究”。還有一些學者在相關問題研究中提到了產業創新政策，比如趙蘭香在“技術學習過程與技術創新政策”一文中指出，“產業層次的政策對于微觀圖畫與宏觀景象之間的聯系具有十分重要的意義，它既能使宏觀政策找到支撐點，又可使微觀政策得到方向性的指導”。但總的來說，產業創新政策問題還沒有引起相關部門和學者的重視，這是一個值得深入研究的問題。

本文認為，產業創新政策是科技政策演變的一個重要方向，符合技術創新成長規律，能有效解決市場失靈和創新成果產業化問題，提高創新政策的實施效果。產業創新政策是在產業政策引導下，推動創新政策適應于特定的技術和產業結構環境而形成的。

一、產業創新政策是科技政策演變的一個重要方向

科技政策是國家為了實現一定歷史時期的科技與經濟發展的任務而制定的有關引導、激勵和支持創新活動以及成果應用的基本行動準則。科技政策的產生可以追溯到第二次世界大戰之后，隨著全球經濟一體化導致的國際競爭越來越激烈以及新技術革命下科技創新的速度越來越快，科技政策日益成為國家決策的重要內容，科技政策的形成和發展是一個復雜而且是不斷學習的過程。

一方面，基于經濟發展的目標，科技政策逐漸收斂于“科學—技術—創新”范式。科技政策起源于v.布什1945年的《科學：無止境的前沿》，至20世紀60年代末期，這一時期的重點是大力支持基礎研究，促進知識生產，手段是資助研究開發，建立研究機構，配備實驗設備，稱之為科學政策，這一時期各國的科技政策和經濟政策都是獨立運作的。到了70年代，由于兩次石油危機，再加上二戰的影響早已消退，各國政府，特別是發達國家的政府，普遍認識到依賴資源發展經濟具有局限性和危機性，如何促進技術的開發和商業化就成為重要的政策議題。日本就在這一時期提出了“科技立國”這一口號，由此，技術政策初步呈現。在70年代中期至80年代，科技政策的重點轉向促進技術創新，其手段主要是資助研發、促進合作研究、促進產學研結合、扶持小企業等，還有稅收、政府采購等激勵手段。政策調整的方向是使科技與經濟的聯系更加緊密，這一時期的科技政策稱之為技術政策。到了20世紀90年代，隨著創新系統理論的完善，基于創新系統理論建立的政策體系，使科技政策演變成比科學政策、技術政策綜合性更強的體系，稱為創新政策。

另一方面，科技政策與創新理論之間存在著互相學習的過程。創新理論已經從以往的“線性”模型轉向了由克萊因和羅森伯格提出的“鏈環模型”[5]，也就是說創新過程并不是簡單的線性遞進的，而是各創新主體之間的互動和反饋，進而推動了廣泛的創新與擴散。這種創新過程的復雜性和培養創新環境的困難性，會不斷出現新的政策議題，推動了政策制定中的學習過程，擴展了創新政策的目標，使得科技政策由原來的從經濟、社會發展及整體優勢的角度，圍繞企業成為創新主體的問題，擴展到更多方面的內容，其中產業發展是方向之一。這一發展方向有利于縮短或消除政府資助計劃與市場之間銜接的距離，有效推動知識的生產、轉化與應用，所以也是重要的發展方向。

同時，部門創新體系概念的提出，為產業創新政策提供了理論依據。部門這一概念是由Franco Malerba(1999)[6]提出的，指的是將針對已出現或正在出現的市場需求，為創造和使用一組新的或者已有的技術，生產以及整合一系列相互關聯的產品群，由不同的行為主體進行市場和非市場作用的系統，是在產業這一層次越來越關注創新能力提升以及創新發展轉型過程中產生的。部門與產業有一定的類似，只是內涵上稍有區別：產業強調的是企業之間所發生的市場關系；部門是將一般意義上產業的概念進行了延伸和擴展，更強調聯系和網絡作用，與創新體系更加接近。部門創新體系是創新體系的一個重要層次，在一國的經濟增長過程中，主要依賴于一些特定的部門來推動，成為一國的主導產業。當不同的部門創新體系共同發生作用時，就形成了國家創新體系。很顯然，部門創新體系具有演化和轉型兩大顯著特征。在不同的產業以及產業的不同發展時期，部門創新的模式是不同的，而且是不斷變化的，其構成要素的作用程度也在發生轉變。同時，當各構成要素的聯系程度發生變化時，產業的組織模式就會發生演化，這為產業創新政策研究和制定提供了更廣闊的空間。

二、產業創新政策形成的必要性和作用

(一)產業創新政策形成的必要性

1.技術創新成長的需要

技術創新的原理告訴我們，任何技術創新都需要一定的時間和空間。一般來說，影響深遠的和基礎性的技術創新要求的時間較長，涉及范圍廣；影響時間短的和非基礎性的技術創新要求的時空范圍小。技術創新活動可以在企業、產業、國家、世界各個層次分別進行，也可以跨越若干層次，在各個層次的不同組合中進行。但產業這一層次是企業適應復雜性技術創新和技術創新成長的有效組織方式：一方面，由于基于產業層面的技術創新要求產業內各企業沿著產業鏈從各個環節上進行突破，因而能夠突破資源上的限制，從而調動企業包括中小企業創新的積極性，又可以分擔創新風險；另一方面，創新活動無論在哪一個層次上進行，其最終結果都是使產業創新，因此基于產業層面的技術創新可以為技術創新提供需求。所以產業這一層次上的創新政策有利于實現技術創新成長。

2.滿足我國技術能力成長階段的需求

發展中國家的技術軌跡不同于發達國家，是一個需要引進、消化、吸收和再創新的過程，正如Linsu Kim (1997)[7]所研究的那樣，技術能力成長的過程是三段式模型，根據我國的產業結構特征，第一階段是消費品工業引進成熟的技術，使消費品工業迅速發展，但創新程度較低；第二階段，由于消費品工業競爭加劇，給創新帶來了動力，使產品在性能方面有所改進，生產出各具特色的產品；第三階段是進入到裝備制造業的創新階段，這主要來自于消費品工業大發展所創造的需求，這樣，就會反過來促進消費品工業的創新。這一技術學習過程或者技術能力成長過程是否完整就決定了我國技術創新的整體水平。

目前，我國的技術學習過程還處于不完整階段，裝備制造業的發展還不能滿足消費品工業的需求，導致企業對國外技術依賴性還很高。因此迫切需要產業創新政策協調裝備制造業和消費品工業之間的平衡，促進技術能力成長，解決我國目前的技術供求矛盾。

3.適應創新的產業差異，實現可持續發展

由于創新過程的復雜性，以及各個產業的基本屬性的不同和技術知識基礎的差異，使得產業間在創新模式和進一步的規律方面存在很大差異，但基本分為兩類[8]：一類是“基于科學發現而創新、發展的產業”，如制藥業；另一類是“基于持續的技術進步而創新、發展的產業”，如家電業。兩類行業的創新與演變過程極其不同，而且它們在長期經濟發展中的作用也不同，前者由于領先者較易長期保持優勢，使其成為后發國家實現趕超和真正成為國際經濟格局中強者的關鍵。

我國目前的創新政策并沒有關注產業創新過程、產業差異以及不同產業在經濟發展中的作用，實踐中需要制定統籌兼顧的產業創新政策，在研發投入、創新成果和市場化這一創新鏈的關鍵環節中應有所體現，包括資金投入方式、管理方式及組織方式，以激發產業的創新潛能，同時可滿足國家經濟長期發展的需求，使“基于科學”和“基于技術”行業之間的關系得到正確處理。

(二)產業創新政策的作用

科技政策的演變特征表明，技術創新是核心內容，正如Oltra(1999)[9]認為的那樣，技術創新政策的目的是支持技術和科學知識的創造、應用和擴散。遵循這一演化思想，產業創新政策可以解決以下問題：

1.解決市場失靈問題

產業創新關注的是產業發展的關鍵技術和共性技術的研發和擴散，其目的是提供大規模生產所需的工藝技術和裝備技術，將在多領域內被廣泛應用，可被共享并將對整個產業產生深度影響，因而這類技術的研發具有復雜性、不確定性、高風險性、回報周期長、投資需求強度大、溢出效應高的特點。如果完全依靠市場機制來調節，并不能保證資源得到最優配置，因此政策支持就顯得尤為必要。

2.有效促進創新成果產業化

在產業創新系統中，參與創新的主體有：眾多企業組成的企業群體、政府、科研機構、大學。對創新群體行為的有效激勵，能有效促進創新成果產業化，提高產業的技術水平，加快產業結構調整和優化的速度，增強產業競爭力。

3.提高創新政策的實施效果

產業創新政策應該是圍繞工業化進程中的需求變化而相應地調整重點，運用選擇機制，推動產業創新政策演化，有利于提高政策實施的效果。一方面，根據一定時期內產業發展的方向、目標和重點技術領域，制定有針對性的支持政策，即通過產業政策引導科技政策；另一方面，其政策必須適應于特定的技術和產業結構環境，比如知識和技術的類型，或是技術的成熟度等[10]，否則政策將被淘汰。

總之，由于產業創新是以主導技術創新為核心，多種技術創新與之匹配，形成的技術創新體系，因此，產業創新政策是對產業的技術創新體系實施激勵、引導、選擇、促進與控制政策的總和，是保障產業創新和產業協調發展的重要手段。

三、我國產業創新政策發展現狀

我國的科技政策，目前主要集中于技術創新參與者的微觀層次和國家整體發展需求的宏觀層次，產業創新政策卻較為缺乏。與之相關的有：

(一)激勵企業技術創新的政策

改革開放以來，我國相繼出臺了很多創新政策。80年代的火炬計劃和科技型中小企業創新基金；1996年開始實施的針對企業的技術創新政策，在幾家大型企業建立R&D中心，以及稅收鼓勵政策；2006年以來，圍繞建設創新型國家和《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》，政府部門制定了大量的配套政策，逐步構成了新時期的科技政策體系。總的來說，較全面，重點突出，對提高企業的技術創新能力起到了很大作用。但目前這些激勵政策并沒有與國家的發展戰略、產業發展規劃以及產業的技術特征相銜接，而是一種較普適性的政策，因而實踐中的效果并不太理想。

(二)產業技術政策

產業技術政策是政府引導、規范和促進產業技術發展的政策，包括技術發展政策、技術引進政策、技術改進政策、技術商業化政策、技術標準政策等。我國目前正在實施的是由工業和信息化部、財政部、科學技術部、國家稅務總局在2009年6月聯合發布的《國家產業技術政策》。主要關注的是產業的技術發展，引導產業技術發展的方向，實現重大和關鍵技術的產業化，加快產業的技術進步，完成產業發展的戰略目標，而對知識能力的積累、知識的流動以及促進技術創新的制度安排等方面重視不夠[11]。

(三)產業的專項政策

從產業政策的性質和作用范圍看，可以將其分為兩類：一類屬于政府的規制，具有共性，所有的經濟主體都必須遵循，例如市場準入標準、競爭規則、關稅政策、國際貿易規則等；另一類是帶有特殊性的、針對個別產業制訂的發展規劃、投融資和稅收等專項政策。

20世紀90年代開始，為了與新的發展階段相適應，我國相繼研究、制定并頒布了《九十年代國家產業政策綱要》、《汽車工業產業政策》、《水利產業政策》、《西部地區水利發展規劃綱要》、《指導外商投資方向暫行規定》和《外商投資產業指導目錄》等幾個專項產業政策。2009年，為應對金融危機，擴大內需，振興產業和科技，國務院組織有關部門制定了十大重要產業的調整和振興規劃。十大產業分別是鋼鐵、汽車、造船、石化、輕工、紡織、有色金屬、裝備制造、電子信息和物流業。

雖然這些專項政策更加關注產業之間的差異，但歸根結底，是服務于產業結構調整，而不是對不同產業在技術研發、轉移和擴散過程中有針對性的支持政策。

(四)科技成果產業化政策

為了促進科技成果盡快轉化和應用，中國相繼出臺了一系列法規和政策，并且伴隨著社會經濟發展、科技體制改革不斷地調整相關政策。

目前，最具影響的是1996年10月1日開始實施的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》，這是一部與《科學技術進步法》相配套的重要法律，它確定了中國科技成果轉化應遵循的原則，規定了促進科技成果轉化應有的保障措施及技術權益的歸屬和分享。

1999年，國務院辦公廳轉發了科技部等七部門《關于促進科技成果轉化的若干規定》，在鼓勵高新技術研究開發與成果轉化、保障高新技術企業的經營自主權、完善高新技術成果轉化的環境三個方面做出了具體規定。

同時相關的政策法規還有：《關于以高新技術成果出資入股若干問題的規定》、《關于以高技術成果出資入股若干問題的規定》，以及《國家科學技術獎勵條例》等。

科技成果產業化政策主要是針對轉移和擴散這一創新環節制定的，雖然對我國的科技成果轉化起到了一定的推動作用，但由于各創新主體并沒有進行相應的有效布局，調整相應的運行機制，其執行效果還不盡人意。

如上所述，我國雖然相繼出臺了很多相關的創新政策，但還未形成真正意義上的產業創新政策。如果沒有產業層次的技術創新政策加以引導，技術創新就會缺乏方向性，很難掌握未來科學和技術的前沿。

四、產業創新政策形成的機制模型

產業創新政策是由產業政策引導創新政策形成的。產業政策的根本目標是產業結構高級化，是通過產業結構政策、產業組織政策、產業布局政策以及產業技術政策等實現的。產業結構政策處于核心地位，確定產業發展序列，其他政策主要是確保產業發展的序列，以實現產業結構優化的目標。

創新政策按照作用對象的不同，主要分為三類：一是作用于創新主體的內部體制，如科研機構改革、R&D激勵制度、科技人員管理；二是作用于創新主體的外部效用，如高新技術企業建設、科技成果產業化、促進國家實驗室向工業部門轉移等；三是作用于創新主體的外部設施，如稅收補貼、降低收入所得稅和進出口稅、創新補貼(政府采取直接撥款制度)、科技獎勵、知識產權保護(一是對知識產權保密，二是對知識產權的保護如專利、版權或商標)、政府采購政策等。

在產業政策引導下，創新政策根據產業的基本屬性和技術知識基礎的不同，結合產業創新過程，進行有針對性的調整，形成的創新成果對產業結構升級存在著深刻的影響[12]，這種適應于特定的技術和產業結構環境的創新政策就是產業創新政策(其形成機制模型見圖1)。

圖1 產業創新政策形成機制模型

[1] 李建花. 科技政策與產業政策的協同整合 [J]. 科技進步與對策，2010(8)：25-27.

[2] 祁湘涵. 歐盟創新政策體系的發展及其對我國的啟示 [J]. 科技管理研究，2008(10)：35-37.

[3] 伍德儒，胡昌德. 我國技術創新政策體系及其特征分析 [J]. 攀枝花學院學報，2010(4)：39-43.

[4] 趙蘭香. 技術學習過程與技術創新政策 [J]. 科研管理，1999(11)：8-14.

[5] Kline S J. Rosenberg N. An overview of Innovation[M]//Landau R，Rosenberg N. The positive sum strategy: Harnessing technology for economic growth. Washington，D.C.：National Academy Press，1986:275-305.

[6] Franco Malerba. Sectional Systems of Innovation and Production [J]. Research Policy，2002，31：247- 264.

[7] Linsu Kim. Imitation to Innovation：The Dynamics of Korea’s Technological Learning[M]. Harvard Business School Press，1997：171-190.

[8] 林苞，雷家骕. 不同產業創新的差異與國家的科技政策 [J]. 工業技術經濟，2012(9)：9-10.

[9] Vabessa Oltra. An Evolutionary Analysis of Technology Policy [M]//Cheltenham.Institutions and the Evolution of Capitalism.UK：Northampton，MA，USA. 1999：186-201.

[10] 金雪軍，楊曉蘭. 基于演化范式的技術創新政策理論 [J]. 科研管理，2005(3)：55-60.

[11] 孔欣欣. 部門創新體系：一個影響當今產業創新政策的重要概念 [J]. 科學學與科學技術管理，2008(2)：76-81.

[12] 楊大光，馬彧崧.吉林省生態產業系統模式升級的路徑探討[J].東北師大學報：哲學社會科學版，2013(6)：79-83.

[責任編輯：秦衛波]

Discussion on Some Problems in Industrial Innovation Policies

LI Chun-yan1，LIU Xiao-jing2，GAO Rui-jing1

(1.School of Business，Northeast Normal University，Changchun130117，China；2.Humanistic Management Institute，Changchun University of Traditional Chinese Medicine，Changchun130117，China)

Industrial Innovation Policy is an important development direction of science and technology policy，which is based on the concept of sectional innovation system，and renders the industrial innovation policy system of the main countries a very good application. Industrial innovation policy is in line with the growth law of the technology innovation.It can effectively solve the market failure and the problem of Innovations industrialization，and enhance the effects of the implementation of innovation policies，and therefore it is worth the attention of the relevant departments. Industrial Innovation Policy is guided by industrial policy，and formed by promoting innovation policies suitable for the specific technology and industrial structure.

Industrial Innovation Policies；Technology Innovation Growth；Formation Mechanism

2013-03-05

國家社科基金項目(12BJL079)。

李春艷(1964-)，女，吉林長春人，東北師范大學商學院教授，博士生導師；劉曉靜(1983-)，女，吉林長春人，長春中醫藥大學人文管理學院講師，東北師范大學商學院博士研究生；高瑞靜(1982-)，女，河北定州人，東北師范大學商學院碩士研究生。

F019.3

A

1001-6201(2014)06-0001-05