英國、澳大利亞取水費征收政策對我國水資源費征收的啟示

毛春梅，蔡成林

(河海大學公共管理學院，江蘇南京 210098)

水資源是基礎性自然資源，是生態環境的控制性要素，也是一項戰略性經濟資源。中國是世界13個水資源貧乏國家之一，人均水資源量僅為世界平均水平的1/4，水短缺已經成為制約我國經濟、社會可持續發展的瓶頸。水資源費政策作為調節水資源供需、保護水環境的經濟手段，已為世界上許多國家所采用。目前我國已經全面開征水資源費，但是現行的水資源費政策還存在諸多問題。西方發達國家在水資源管理方面有較完備的系統性措施，借鑒國外水資源費征收管理政策，對完善我國水資源費制度有重要的意義。

水資源費在國外一般以取水費(water abstraction charge)的形式征收。不同國家征收取水費的目的不同，取水費費率標準也不一樣。在一些國家或地區中，例如英格蘭和威爾士，取水費僅僅反映水資源管理活動的成本，而荷蘭等國將取水費作為增加財政收入和保護環境的綠色稅收［1］。

1 英國取水費征收政策

英格蘭和威爾士早在1963年就頒布了《水資源法》(Water Resource Act 1963)進行取水控制和更系統的水資源管理。1969年，英國的河流管理機構便開始對直接從地表或地下取水的用戶征收取水費。目前英國水資源由環境署(Environment Agency)統一管理，環境署是根據1995年《環境法》(Environment Act 1995)于次年成立的，它對國務大臣負責，是環境、食品和農村事務部(DEFRA)領導的非政府部門的公共機構，在水資源管理方面的工作職責包括水質凈化、取水許可管理、征收取水費等。

2003 年英國《水法》(water act 2003)規定，凡從地表或地下取水，日取水量超過20 m3的企業或個人，一般都需要向環境署申請取水許可證，并交納相應的取水費。土地排水、工程排水、船只灌水、消防用水、緊急取水等得到豁免。取水許可證明確規定了取水的地點、數量和用途［2］。

根據《環境法》的授權，英國環境署每年發布1份取水費征收方案，方案有效期為當年4月1日至次年3月31日，方案詳細規定了取水費包含的項目、取水費如何計算、取水費繳納時間、不同地區取水費費率等具體內容。根據2013—2014年英國取水費收費方案［3］，目前英國的取水費共包括4項內容:①預申請費(pre－application charge)。如果需要向環境署咨詢或討論關于申請取水許可證方面的意見，咨詢時間超過15 h后，征收125英鎊/h的相關費用;②申請費(application charge)。除法律規定的許可證轉讓、削減許可取水量、撤銷許可證等情形無需繳納申請費外，其他所有新申請或變更取水許可的行為都要在申請時繳納申請費;③廣告管理費用(advertising administration charge)。作為申請程序的一部分，獲批的取水許可證有些需要在當地報紙上公示，環境署會收取廣告管理費用，一般為100英鎊/次;④年度費用(the annual charge)(或稱為維持費(subsistence charge))。年度費用包括兩部分:標準收費(the standard charge)和補償收費(the compensation charge)，其費率分別為標準費率(standardunitcharge)和環境改良費率(environmental improvement unit charge)。除發電量小于5 GW/a的水電站取水、經過環境署批準的從平均氯化物質量濃度超過8000 mg/L的內陸水域取水，臨時許可證或受讓的許可證這幾種情形外，其他類型取水都要繳納年度費用。其中，標準收費是為了回收環境署管理取水的成本，補償收費是標準收費之外為了回收與許可證廢止或變更相關的成本。

上述費用中，申請費和廣告管理費一般是固定的，與申請取水許可行為有關，而年度費用卻是逐年調整的，收費標準根據環境署行政開支預算中應由取水費補償的金額來確定。年度費用與我國水資源費的性質相似，都是實際取水應繳納的補償費用。年度費用根據許可取水量、收費因子(charge factor)、標準收費費率、環境改良費率得出，其中，收費因子又考慮取水水源、取水季節、耗水程度等權重因素，具體計算公式如下(等式右邊前半部分為標準收費，后半部分為補償收費):

式中:AC為年度費用;V為年度許可取水量(annual licensed volume)，是指取水許可證上載明的年度許可取水量;A為水源因子(source factor)，水源共分為3種:非保護區域，受保護區域，季節性洪水，權重系數分別為1，3，0.2;B 為季節因子(season factor)，分為夏季、冬季、全年，權重系數依次為1.6，0.16，1;C為耗水因子(loss factor)，按耗水分為高、中、低、非常低4種，權重系數依次為 1，0.6，0.03，0.003;D為調整后的水源因子(adjusted source factor)，計算補償收費時將水源因素分為兩種，非洪水和洪水，權重系數依次為1.0，0.2;S為標準收費費率;E為環境改良費費率，兩費率在各流域之間不同，具體費率由環境署統一確定，其中標準收費最低費率為約克郡每征收0.011 63英鎊/m3，最高費率為盎格魯區每征收0.02751英鎊/m3。

2 澳大利亞取水費征收政策

2.1 取水費管理機構

澳大利亞首都地區從1999年開征取水費，其設計的目標有兩個:一是向消費者傳遞水資源稀缺的信號以促進水資源高效利用和鼓勵節水設施的投資;其次是彌補未被供水公司營利性收費包括的成本(如流域治理成本)，減少政府的交叉補貼。取水費具體征收政策與收費水平主要由獨立競爭與管制委員會(Independent Competition and Regulatory Commission，ICRC，以下簡稱“委員會”)決定的，該機構成立于1997年，主要職能是確定管制行業產品價格，同時在法律授權范圍內決定相關行業進入許可，為政府管制活動提供相關政策建議等。

2.2 取水費標準制定

2.2.1 取水費標準制定原則

取水費是對稀缺水資源進行需求管理的經濟手段，其標準的制定很重要。委員會在制定取水標準時一方面要考慮公平，同時還要考慮該收費標準對消費者、供水者以及環境的影響。

在考慮合適的取水費核算方法時，委員會認為必須滿足3個方面的要求［4］:

a.透明性(transparency)。取水費成本的認定和計量要建立在可靠的、可獲得的數據基礎上并且使用的計量方法可以重復使用。

b.彈性(flexibility)。如果潛在影響水資源價值或成本的因素發生變化，取水費標準能在基準年的基礎上做適當調整。

c.合法性(legality)。取水費的決定及其征收不能超越中央政府設定的權限。為了杜絕違法行為發生，委員會特意向法律方面的專家征集取水費相關立法建議。為此，特別建立了取水費政策的規范約束機制，在這種機制下，取水費總額必須反映可識別的、可測量的社會成本、環境成本以及經濟成本。

2.2.2 取水費標準核算方法

澳大利亞征收取水費的目的之一是彌補取水所產生的外部性成本。在取水費標準的計算方法上，首先確定應由取水費收入負擔的用于水資源管理、保護等的成本支出項目并測算出其具體金額，然后將這些成本分攤到總取水量中得出單位取水的成本，即取水費費率。委員會確定的這些成本包括:①中央政府直接用于流域管理的成本。②環境成本。取水費中環境成本最難核算，因為水利工程一般存在利害兩重性。為方便核算，僅僅考慮取用水對環境負外部性成本。委員會將環境成本認定為取水對河流下游產生的影響，環境成本金額等價于下游環境維護成本或增加相應水流量所需成本。③水資源稀缺價值。水資源稀缺成本是因為水資源用途的多樣性，特別是相互沖突的多種用途之間，此消費會影響彼消費，體現為機會成本。委員會認為短期水權交易價格較好地體現了稀缺價值，因此使用近兩年的水權交易價格的加權平均值來計算水資源稀缺價值。

為便于核算，委員會將上述3種成本分成兩類，一類稱為水資源供給成本(water supply cost)，與取水總量相關，如流域綜合治理成本以及其他政府支出，具體包括公園運營開支、水資源保護、野生動物研究、多個部門水資源管理支出等;另一類成本與未返回水體的消耗水量有關，稱為流動成本(flow cost)，主要表現為水資源稀缺價值、環境成本。稀缺價值通過前兩年水權交易價格的加權平均值得出。環境成本代表的是基建投資費，對河流流量改進具有長期的影響，因此采用無風險固定回報率計算投資回報額①得出年度環境成本。

同時政策制定者還考慮了再生水(reused water)對取水費的雙重影響:首先，水資源再利用減少了未返回水體的水量(消耗水量增加)，與之相關的流動成本也相應減少，導致取水費降低;另外一方面，水資源再利用減少了總取水量，相同成本情況下，單位水量分攤的成本增加，導致取水費增加。是否對使用再生水征收取水費是一個爭論的焦點，因此委員會確定的兩種不同情況下的取水費公式如下:

如果沒有取用再生水或者對取用再生水不收費，則飲用水(potable water)的取水費計算公式為

如果存在再生水而且對再生水和飲用水征收不同的取水費，那么它們的標準分別為

式中:Wt為第t年飲用水取水費;WRt為第 t年再生水取水費;St為第t年水資源供給成本;Lt－1表示第t－1年消耗水量;Ft為第t年流動成本;Tt－1表示第t－1年總取水量;Rt－1為第t－1年再生水取用量;k代表水資源再生利用的環境效益，k=1代表無環境效益，k值越大，表示環境收益越大。

3 兩國取水費征收政策對我國的啟示

3.1 水資源費的政策目標明確，注重可操作性

征收水資源費的意義在于通過經濟手段實現水資源均衡配置，它的實現與水資源費目標設計緊密有關，明確的水資源費政策目標是其發揮經濟杠桿作用的前提。國外有研究表明，一旦目標明確，水資源費便能以最小社會成本實現既定目標，因此，決策者在制定收費水平前應首先設立一個主觀的目標［5］。

可持續取水涉及生態保護、經濟效益、倫理公平、政府開支等多個方面，水資源費政策的目標設計決定了水資源配置的均衡度。每個國家的水資源狀況、水資源管理制度、經濟社會發展水平都存在著差異，必須制定不同的政策目標以取得不同的政策效果。英國環境署作為非政府部門的公共機構，在制定取水費標準時，堅持收支平衡的原則，以回收行政成本為目標，依當年的行政預算制定取水費收費方案。澳大利亞征收取水費的目標有兩個:①傳遞水資源真實價值的信息以鼓勵高效利用水資源以及節水設備的投資;②減少政府補貼，既考慮了政府回收相關行政開支的需要，又體現了水資源的稀缺價值和環境價值。

我國《取水許可和水資源費征收管理條例》第二十九條規定了征收水資源費時應堅持的原則和目標:①促進水資源的合理開發、利用、節約和保護;②與當地水資源條件和經濟社會發展水平相適應;③統籌地表水和地下水的合理開發利用，防止地下水過量開采;④充分考慮不同產業和行業的差別。

①根據墨累達令河流域管理局估計，維持或永久恢復100萬L水的平均成本是2000美元，固定回報率采用澳大利亞儲備銀行政府債券10年平均利率5.35%，用2000美元乘以5.35%得出年度環境成本為100萬L水花費107美元，意味著環境成本為取水費貢獻了4.9美分/m3。與國外取水費政策目標相比，我國水資源費征收目標較寬泛，缺乏可操作性，應根據我國水資源狀況及水資源保護需要制定具體的實施細則。

3.2 科學合理地確定我國水資源費征收標準

英國以環境署的財政支出預算為依據制定取水費標準，且取水費根據許可取水量以及季節、水源等因素來定，確保了穩定的取水費收入，使水資源開發、保護、管理等工作有充足的經費來源。澳大利亞明確了取水費的確定必須符合透明性、彈性、合法性三個維度的要求，根據流域治理成本、環境成本、水資源稀缺價值計算出取水費標準，每項成本都可以識別并且有明確的計算方法，使得取水費標準確定科學、透明。

我國水資源費征收標準整體上處于較低水平，未能真實反映水資源緊缺狀況。部分地區水資源費征收標準過低，甚至只是象征性征收，與當地水資源條件和經濟發展水平嚴重不符。由于水資源費征收標準低，一方面難以起到水資源費的經濟調節作用，導致水資源利用效率低下，另一方面導致水資源保護經費缺乏。例如，2010年黑龍江全省水資源費總額僅為2億元左右，分配到各縣的用于水資源保護的經費平均只有30萬元，根本遠遠不夠支出的［6］。另外，《取水許可和水資源費征收管理條例》和《水資源費征收使用管理辦法》均未對征收標準的確定方法做出具體規定，也沒有給出規范的測算辦法，致使各地征收標準制定存在較大盲目性，加劇了征收標準的不合理。

我國應該借鑒英國從國家層面制定各區域取水費標準費率的做法，基于我國水資源空間分布不均衡的基本特性，筆者建議按行政區域或流域劃分，制定不同區域水資源費征收指導標準，處于同一分布特征的區域應確定相同或相近的水資源費標準。另外，為杜絕當前部分地區象征性收取水資源費的現象，應該對不同水源、不同用途的取水行為設定水資源費費率最低標準。

3.3 實行差別化的水資源費征收政策

為了進行水資源需求管理，緩解水資源供需矛盾嚴重的問題，應綜合考慮取用水的環境影響、經濟效益、人民基本用水需求等因素，實行差別化的水資源費征收政策。

理論上，在制定水資源費費率時，需要考慮水資源地理和季節性分布、水資源狀況、水源結構、取水用途、社會經濟發展水平等因素。具體來看，水資源稀缺地區水資源費標準要比水資源豐富地區高，枯水季節要比豐水期高。在取用水源類型上，地下水資源費標準應該高于地表水，對于中水回用可以免征或減征水資源費，從而遏制地下水過度開采，鼓勵水資源重復利用。另外，需要根據取水用途和社會經濟發展水平制定不同水資源費的標準，兼顧用水效益和社會可承受能力。

英國取水費征收結構比較合理，相同取水量在不同水源、不同季節、不同耗水行業、不同區域的取水費相差較大，最高值與最低值相差千倍以上。對小水電站取水以及從水域平均氯化物含量超標的污染水域取水免收取水費，有利于發展水能資源、保護水生態環境。澳大利亞取水費的征收則與水資源是否有重復利用、取水對環境的影響大小、消耗系數等因素相關。總體上看，英國和澳大利亞的取水費結構比較完善、分類較細，實行了有差別的水資源費征收政策。

然而，從目前我國水資源費征收標準來看，通常只是按取水用途(工業、農業和生活用水)以及水源因素(地表水、地下水等)粗略劃分而確定不同的標準，而沒有考慮到不同季節、不同水質的差異性，而且地表水與地下水之間的費率差別不大，導致許多地區地下水嚴重超采。筆者建議，在確定水資源費收費標準時，應具體考慮水資源時空分布的差別性、水資源稟賦、水源結構的差別性以及社會經濟發展需求的差別性等因素，使其能反映水資源內在價值。

3.4 建立水資源費標準動態調整機制

水資源量每年都處在變化中，經濟社會發展水平等影響水資源價值的因素在不斷的變化中，我國應探索建立水資源費征收標準的動態調整機制，以提高水資源費征收標準的科學性和準確性。英國取水費收入根據環境署預算的應由取水費負擔的財政支出而逐年調整，屬于“以支定收”型。在1年當中，取水費的標準根據取水季節不同而有所調整，在確立全國統一的征收政策時又制定了各區域不同的取水費費率，兼顧統一性與區域差異性。澳大利亞取水費標準則可根據流域治理、水資源保護、野生動物保護等方面的開支以及水權交易價格和水資源環境費用計算得出。如果影響水資源價值的因素發生改變，則取水費標準應在基準年上做出調整，并且如果取水費的成本認定建立在可靠的數據基礎上，則取水費計算方法可以重復套用，取水費標準調整可通過數學公式得出，調整過程科學透明。

反觀我國的水資源費標準，通常由水利部門聯合物價部門頒發文件規定水資源費標準，至于標準是如何得出的，公眾并不知情，也未對水資源費標準如何調整做出明確規定，致使征收標準調整較為混亂。個別地區的水資源費征收標準仍然沿用多年前的舊標準，嚴重脫離水資源本身價值。嚴重脫離水資源本身價值。筆者建議建立水資源費動態調整機制，使水資源費反映水資源價值的變化，最大程度地發揮水資源費經濟杠桿作用。建立動態調整機制的關鍵是構建動態調整模型，將相關影響因素設置為自變量參數，動態調整模型及時將相關影響因素的變動反映到征收標準的變化上，使水資源費標準調整有章可循，為調整決策提供依據［7］。

［1］FOX I A，WALKER S.Abstraction and abstraction control in Scotland［J］.Science of the Total Environment，2002，294(1):201-211.

［2］王敏，李薇.歐盟水資源稅(費)政策對中國的啟示［J］.財政研究，2012(3):57-60.(WANG Min，LI Wei.The enlightenment of European＇s water resource tax(fee)to China［J］.Public Finance Research，2012(3):57-60.(in Chinese))

［3］UK Environment Agency.2013/14 abstraction charges scheme［EB/OL］.［2013-04-13］.http://www.environmentagency.gov.uk/business/regulation/38809.aspx.

［4］Independent Competition and Regulatory Commission.Final report:water abstraction charge［EB/OL］.［2013-04-13］.http://www.icrc.act.gov.au/?s=water+abstraction+charge＆btn-search=Submit.

［5］BAUMOL W J，OATES W E.The use of standards and prices for protection of the environment［J］.Swedish Journal of Economics，1971，73(1):42-54.

［6］新華網.我國各省水資源費征收標準最大差距達到126倍［EB/OL］.［2013-03-06］.http://news.xinhuanet.com/politics/2011-06/28/c_121593329_2.htm.

［7］姬鵬程，孫長學.對我國水資源費征收標準的研究［J］.價格理論與實踐，2009(8):18-19.(JI Pengchen，SUN Changxue.Rearch on china＇s water resources fee standards［J］.Price:Theory ＆ Practice，2009(8):18-19.(in Chinese))