長江流域跨界水污染事故應急響應聯動機制

楊小林，李義玲

(1.河南理工大學安全與應急管理研究中心，河南焦作 454000;2.河南理工大學測繪與國土信息工程學院，河南焦作 454000)

隨著經濟發展和人口增加，我國水環境污染日益嚴重，突發性水污染事故頻發［1］。由于突發性水污染事故不同于一般的水污染，無固定排放方式和排放途徑，發生突然，來勢兇猛，在瞬時或短期內排放大量污染物［2］，一旦河流上游發生水污染事故，往往導致下游城鄉供水系統和水生態環境的嚴重破壞，造成跨界污染［3-4］。如2003年黃河蘭州段短期內連續發生兩次重大油污染事件，殃及黃河中下游多個省份;2005年吉林石化分公司雙苯廠爆炸造成松花江重大水污染事故，嚴重影響下游數百萬居民生產生活用水，并造成跨國污染，引發國際糾紛。

水污染事故發生后，及時、有效的應急響應是控制事態發展、減少損失的關鍵。由于水污染事故往往造成跨行政區(省、市、縣)的污染問題，加之事故應急響應涉及環保、水利、公安、消防、安監等多個部門［5］，因此，跨區、跨部門的協調與聯動是跨界水污染事故有效處置的關鍵［6］。

長江作為我國水資源安全的重要防線和流域經濟社會發展的基礎，橫跨東、中和西部19個省(區、市)，一旦發生水污染事故極易造成跨界污染。近年來，流域內船舶污染事件、工業(排污)污染事件、漁業污染事件等時有發生［7］，據統計，僅 1995—2010年長江流域共發生水污染事件9333起，其中，四川、湖南、浙江等省發生頻率最高(圖1)。跨界水污染事故時有發生，如2004年四川省川化股份公司非法排污導致沱江干流發生特大水污染事故，給下游成都、內江、自貢、瀘州等城市的工農業生產和居民生活造成了嚴重影響和重大經濟損失。目前，長江流域水環境污染研究主要集中于污染物遷移過程、通量估算、水體富營養化風險等方面［8］，針對突發性水污染事故的應急響應，特別是跨界水污染事故應急聯動機制，研究相對較少。因此，開展長江流域跨界水污染事故應急聯動機制研究具有重要理論意義和現實意義。

圖1 1995—2010年長江流域水污染事件(起)數量空間分布

1 應急聯動存在的問題

1.1 缺乏統一的應急聯動指揮體系

當前，長江流域并未形成和建立專門的跨界水污染事故應急指揮協調部門。長江水利委員會作為水利部在長江流域的管理派出機構，在事故應對過程中的主要職責是事故的發現、報告、調查、監測、預警和水文調度等，并非專門的應急指揮和協調部門。在該情況下，一旦發生跨界事故，只能依靠各行政區的各級水行政和環保部門組建臨時應急指揮機構，由地方政府組織力量負責屬地范圍內的現場處置工作。由于缺乏統一的指揮協調平臺和機制，跨行政區的部門之間在事故應急處置中缺乏應有的溝通和聯系，各部門“各自為政”往往造成信息和資源難以有效整合，導致應急響應速度慢、處置效果差、信息失真和必要的跨區域響應部門聯合行動難以開展，往往錯過事故處置的最佳時機。

1.2 缺乏跨界信息共享機制

水污染事故發生后，事故相關信息搜集和管理過程在應急管理工作中發揮著極為關鍵的作用。然而，跨界水污染事故的應急響應涉及多個行政區的應急職能部門，事件相關信息不能有效共享是應急管理的常見問題之一［9］。客觀上，由于缺少信息共享平臺，事故發生后，難以實現信息的快速傳遞和共享;主觀上，因涉及不同行政區域，鑒于利益因素的考慮，一些地方對水污染事故存在著瞞報、漏報、不報等情況，導致信息不對稱和信息的封鎖，事關事故及時、快速、有效應對的重要信息無法在相關區域和部門間有效傳遞和共享，大大降低了跨界水污染事故處置效果，甚至導致下游地區猝不及防，事故危害放大。

2 應急聯動機制構建

2.1 應急聯動組織體系構建

根據長江流域跨界水污染事故應急需求，需要構建集中統一、堅強有力的組織指揮體系與管理機構，做到集中領導、統一指揮、信息暢通、反應快捷、運轉高效。筆者運用系統組織學原理提出了長江流域跨界水污染事故應急聯動組織體系，該組織體系包括流域應急聯動指揮中心、地方(省、市、縣)應急聯動指揮中心和專業聯動部門3個層次(圖2)。

圖2 流域應急聯動組織體系結構

2.1.1 流域應急聯動指揮中心

由于長江流域缺少水污染事故應急指揮專門機構，長江水利委員會和長江流域水資源保護局均不具備水污染事故的應急指揮職能。因此，筆者認為應成立長江流域水污染事故應急指揮中心，作為流域水污染事故專門應急指揮機構。該中心可由長江水利委員和各省水利部門、環保部門聯合組成，并聘請來自不同部門和研究機構的相關專家學者作為顧問。其主要職能包括:①實現對流域內水環境風險源的調查、評估，建立流域危險源動態數據庫;②根據流域風險評估，制定相關水污染事故應急預案，建立流域水污染事故應急預案庫和技術專家庫;③負責統一指揮協調流域各行政區的地方應急指揮中心的關系與活動，建立信息共享和交流平臺，保持應急聯動機制的暢通;④在應急響應過程中，指導和規范污染區域的應急行動，調撥各級政府人、財、物資源，利用其權威制定和執行帶有強制性的政策和措施并強制執行;⑤事故發生后，定期或不定期舉行信息發布會，引導輿論的發展方向，穩定公眾情緒，增強公眾信心，動員社會力量積極參與應急救援。

2.1.2 地方應急指揮中心

流域各省、市、縣應急管理辦公室作為各層級政府應對突發事件的常設機構，應成立水環境突發事件應急指揮中心，可由各級人民政府主要領導負責，水利、環保等相關部門負責人組成。主要職責包括:①根據有關法律、法規的規定和各省市縣的實際情況，組織制定相應的水環境突發事件應急預案、開展應急預案演練以及相應人員的培訓工作;②督促專業機構和水環境監測網點的監測;③與水利、環保、交通、醫療衛生等專業應急聯動單位保持信息互通互聯;④事故發生后，保持跨地區的信息交流和共享，并聯系有關專業應急聯動單位快速響應。

2.1.3 專業應急聯動單位

專業應急聯動單位主要包括水利、環保、公安、消防、衛生、海事等相關應急部門，是實施應急聯動響應和應急處置的核心部門。其主要職責包括:①常態下，各專業應急聯動單位密切關注本部門和單位相關工作的運行狀態，加強責任范圍內的監測工作，保持與上級應急管理機構的溝通聯系，定期匯報相關信息;參與制定各類水環境突發事件專項應急預案，參與預案演習;②發生應急事件時，加強水環境污染情況的監測、分析工作，及時上報事故相關信息并注重各聯動單位的信息交流和共享。根據上級政府和應急指揮部門的指示，結合自身的職責和任務，各專業應急聯動單位迅速啟動相應應急預案，調集本部門的人物財資源，將應急響應工作落到實處。

2.2 應急聯動機制構建

2.2.1 信息溝通機制

跨界水污染事故信息溝通機制應著重考慮垂向信息流通和橫向信息交流問題。一方面，流域應急指揮中心應實現與中央、省、市、縣各級垂直領導關系的應急指揮中心的信息流通，保證在通訊、信息和資源的互通;另一方面，跨行政區的地方應急指揮中心和專業聯動各部門保持相互的信息交流。

a.垂向流通。各省(市、縣)環境保護、水行政主管部門在發現或接到突發性水污染事故有關信息后，及時向流域應急指揮中心和當地應急指揮中心報告;流域和地方應急指揮中心負責匯總、分析相關信息，劃分事故等級，啟動相應應急預案，制定應急響應決策與處置指令并傳達給專業應急聯動單位。同時將事故信息上報給中央水行政主管部門。

b.橫向交流。各省(市、縣)環境保護、水行政等部門在發現或接到突發性水污染事件的有關信息后，需及時向下游省(市、縣)環境保護、水行政主管部門通報。若確定由上游引起，還應向上游省(市、縣)環境保護、水行政主管部門通報;各省(市、縣)環境保護、水行政等主管部門以及地方應急指揮中心應及時相互通報各行政范圍內污染強度、采取的措施、處置情況及事故發展態勢等相關信息。

長江流域跨界水污染事故應急處置聯動組織機構運行模式見圖3。

圖3 長江流域跨界水污染事故應急處置聯動組織機構運行模式

2.2.2 協調處置機制

應急聯動機制中的“急”要求在突發事件處理中，突出快速反應能力;“聯”要求多方力量協同參與事件的處置，突出互聯互通能力;“動”要求統一指揮、統一部署、統一行動，突出現場的處置能力［10］。跨界水環境污染事故發生后，流域應急聯動指揮中心行使統一指揮權，負責整個流域系統的指揮調度，并根據情況派出專家組指導現場處置工作。各地應急指揮中心和專業職能部門在流域應急指揮中心的統一領導下依據屬地管理的原則，按照職能分工合作，采取相應應急處置措施。同時保持跨行政區多部門的橫向聯動，必要情況下相互提供應急人物財支援，從而實現水污染事故跨行政區多主體的聯合應急響應。

2.2.3 獎懲機制

依據《中華人民共和國突發事件應對法》的規定，水污染事故發生后，應實行統一領導、綜合協調、分級負責、屬地管理為主的原則。即一旦發生跨界水污染事故，應急處置過程中應堅持屬地為主、多方合作的原則。根據“木桶”原理，木桶容量并不取決于桶壁上最高的那塊木板，而恰恰取決于桶壁上最短的木板。對于跨界水污染事故，能否及時、有效的控制和處置取決于各行政區的聯動協作，任何一個行政區或者部門在處置過程中“搭便車”或“推脫責任”都會影響整個應急工作的順利完成［11］。因此，流域應急指揮中心應負責事故應急過程中跨行政區領導相關責任的認定、評價工作，建立以事故發生地為主、影響地區為輔的跨區域領導責任制，完善事故處置的責任追究機制和激勵機制［12］。

筆者認為可根據不同行政區在應急響應過程中的職責大小和行動態度，建立不同行政區領導相關責任的認定和評價機制，并將獎懲標準劃分為4種類型:Ⅰ型，職責較小、行動積極型;Ⅱ型，職責較大、行動積極型;Ⅲ型，職責較小、行動消極型;Ⅳ型，職責較大、行動消極型(圖4)。如事故發生地作為處置應對主體，職責最大，對于不按規定報送和公布有關信息或者瞞報、謊報、緩報，未及時采取應急處置措施，驚慌失措甚至臨陣脫離領導崗位的，都要給予責任追究。情節嚴重的，要依法給予行政處分直至依法追究其刑事責任(Ⅳ型);流域下游行政區作為處置的次主體，職責次之，若能在第一時間采取各種積極措施防止污染物的擴散、控制事態的發展，則應該給予獎勵和表彰(I型)。

圖4 獎懲評價劃分標準

3 結論

水污染事故不但造成事故發生地嚴重的經濟和環境損失，更重要的是往往導致下游沿岸城鄉供水系統和水生態環境的嚴重破壞，造成跨界污染。鑒于跨界水污染事故的特殊性和復雜性，各行政區的不同應急響應部門的協調、聯動是事故控制的關鍵，而建立統一的應急響應組織體系和可行的應急聯動機制是跨界水污染事故應急聯動響應的基礎。鑒于長江流域缺少專門的應急指揮和協調部門，筆者認為應建立流域應急指揮中心、地方應急指揮中心和專業應急聯動部門等3個層次的應急聯動組織體系。建立超越行政區劃的跨區域信息溝通機制、協同處置機制和獎懲機制等應急聯動機制，提高跨行政區、跨部門應急處置的快速響應能力和相關地區、部門快速聯合行動的能力。

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