新絲綢之路：從戰略構想到現實規則

趙龍躍

【摘要】建設“新絲路”是涵蓋經濟貿易、金融投資、交通運輸和人文科學等廣泛議題的綜合性區域合作倡議，是密切我國與周邊地區國家政治經濟關系的重要戰略構想。在當前復雜的國際形勢下，“新絲路”建設將面臨巨大的挑戰。“新絲路”戰略不僅需要經貿互通和基礎設施等“硬件”方面建設，而且需要觀念更新與規則構建等“軟件”方面建設，以實現從“對外開放”到“塑造開放”的轉變，使我國對外開放從“積極推進”發展到“自然融入”階段，為構建開放型經濟新體制創造有利的國際環境。

【關鍵詞】絲綢之路經濟帶 海上絲綢之路 區域合作

【中圖分類號】D81 【文獻標識碼】A

2013年，中國周邊外交工作成就顯著。習近平主席出訪中亞、東南亞國家時先后提出建設“絲綢之路經濟帶”、“海上絲綢之路”等一系列重大合作倡議，繪就了拓展我國同周邊國家全面合作的宏偉藍圖。“新絲路”戰略構想提出之后，相關各方參與的愿望非常強烈，不僅周邊一些國家反應積極，而且國內許多地方政府也行動迅速，希望搭乘此次跨區域重大經濟合作的順風車。“新絲路”戰略構想的提出恰逢其時，但必須指出，“新絲路”建設是一項長期的系統工程，必然會面臨眾多參與方之間利益協調難度大、外部勢力競爭激烈和基礎設施水平參差不齊等多方面的挑戰。對于基礎設施等“硬件”問題，只要投入足夠的財力、物力就不難克服，但是對于利益協調、外部競爭等復雜的“軟件”議題，則需要進行充分研究并投入大量外交資源。后者是基礎設施和經濟合作順利推進的重要前提，需要更加重視。我們必須注意到，僅僅具有共同利益并不能必然導致合作，所以，在“新絲路”建設過程中，既要注重基礎設施和經濟合作等“硬件”方面的建設，又要進行觀念的更新和相應規則的構建，做好“軟件”建設，以適應并服務于“新絲路”戰略構想。實際上，“新絲路”戰略構想所提出的國家政治經濟環境，本身就要求“新絲路”建設不僅要注重經濟合作的規模，更要注重提升合作的質量、合作的效果和維系合作的機制建設等“軟件”的作用。

“新絲路”戰略構想的提出

中國進一步深化改革開放，構建開放型經濟新體制，需要適應并創造有利的周邊與國際環境。周邊國家是中國崛起的重要戰略依托地帶和發展經貿關系的重要伙伴，中國歷來非常重視周邊合作。2013年，中央召開新中國成立以來的首次周邊外交工作座談會，確定了今后5至10年我國周邊外交的戰略目標、基本方針和總體布局。其中，“新絲路”戰略構想是新時期拓展我國同周邊國家全面合作的重大舉措。

2013年9月，習近平主席出訪土庫曼斯坦、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦等中亞4國，并出席了在俄羅斯圣彼得堡舉行的20國集團領導人第八次峰會和在吉爾吉斯斯坦比什凱克舉行的上海合作組織成員國元首理事會第十三次會議。①期間，他在納扎爾巴耶夫大學發表重要演講，全面闡述了中國對中亞地區的新政策，提出要做和諧和睦好鄰居、真誠互信好朋友、互利共贏好伙伴，以及打造互利共贏利益共同體的三個關系和一個共同體的基本定位。在此基礎上進一步提出共同建設“絲綢之路經濟帶”，拓展中國與中亞地區的全面合作。“絲綢之路經濟帶”的總體思路是“以點帶面，從線到片，逐步形成區域大合作”，做到“政策溝通、道路聯通、貿易暢通、貨幣流通、民心相通”。②2013年11月29日，李克強總理出席在塔什干召開的上海合作組織成員國總理第十二次會議時進一步提出深化安全合作、加快道路互聯互通、促進貿易和投資便利化、加強金融合作、推進生態和能源合作、擴大人文交流等發展與中亞國家關系的“六點建議”。③

出訪中亞之后，習近平主席于2013年10月出訪印度尼西亞和馬來西亞，在印度尼西亞國會發表題為《攜手建設中國—東盟命運共同體》的重要演講，全面揭示了中國對東南亞國家的新政策，提出做“好鄰居、好朋友、好伙伴，攜手建設更為緊密的中國—東盟命運共同體”，并宣布中國愿同東盟國家加強海上合作，使用好中國政府設立的中國—東盟海上合作基金，發展好海洋合作伙伴關系，共同建設21世紀的“海上絲綢之路”。④與此同時，李克強總理在第16次中國—東盟領導人會議上提出“2+7合作框架”，即深化戰略互信、拓展睦鄰友好和聚焦經濟發展、擴大互利共贏的“兩點共識”，再加上積極探討簽署中國—東盟國家睦鄰友好合作條約、啟動中國—東盟自貿區升級版談判、加快互聯互通基礎設施建設、加強本地區金融合作和風險防范、穩步推進海上合作、加強安全領域交流與合作，以及密切人文、科技、環保等交流的“七點建議”。⑤“新絲路”戰略構想的政策要點參見上表。

李克強總理曾經指出，我們要在加強“硬件鏈接”的同時，進一步加快完善原產地規則實施機制，抓好信息、通關、質檢等制度標準的“軟件銜接”。⑥筆者認為，在“軟件銜接”方面，更新觀念、積極參與規則制定也是其中的重要內容。⑦因為要保證合作的穩定與質量，不僅需要技術性規則的制定，還需構建從整體上規劃和引導合作的機制與規則，更新思想觀念，以應對“新絲路”建設所面臨的復雜局面和挑戰。

“新絲路”戰略構想面臨的復雜局面與挑戰

“新絲路”建設所面臨的國際政治經濟環境比較復雜，其中值得關注的有三個方面：一是美國積極推動TPP、TTIP和TISA等超區域貿易協定談判，企圖繼續主導新一輪國際經濟貿易規則的制定；二是世界主要大國在亞太地區的戰略競爭不斷加劇，東亞區域經濟合作凝聚力下降、進展緩慢；三是俄羅斯積極推進歐亞聯盟建設，意在維持和提升其在中亞地區的影響力。為了應對這些國際與周邊政治經濟變化的新情況，中國的“新絲路”戰略構想不僅要高度關注經貿和交通等“硬件”建設，而且也要高度關注“軟件”建設，轉變觀念，積極參與相應規則的構建。

美國積極推動“超區域”貿易協定談判，試圖繼續掌控制定規則的制高點。隨著新興發展中國家經濟的迅速增長，特別是發達國家金融危機以來，國際經濟格局發生了較大的變化。以美國為代表的西方發達國家，為了擺脫經濟危機的困擾，最大限度地維護自身利益，不顧多哈回合談判中發展中國家所關注的發展議題和完善多邊貿易體制的需要，將主要精力用于推進TPP、TTIP和諸邊服務貿易協定（TISA）等超區域（Mega-Regional）貿易協定的談判。積極推進超區域貿易協定談判具有雙重目標：一方面是竭力圈占市場，目前TPP和TTIP成員的經濟和貿易總量分別占全球總量的63%和59%；另一方面是制定所謂的高標準貿易規則，試圖搶占新一輪國際經貿規則制定的主動權。endprint

在全球價值鏈的時代，雙邊自由貿易協定、區域自由貿易協定和超區域貿易協定談判，成為新一輪國際經貿規則制定的戰略途徑。美國主導的TPP，美歐主導的TTIP和TISA，不同于一般的貿易協定，他們更加關注的是所謂的高標準貿易規則，包括競爭中立、政策協調、勞工標準、環境標準、高水平的原產地規則和知識產權保護等條款。這些議題遠遠超出了一般貿易談判議題的范圍，開始深入到經濟、社會等國內法制法規的領域。美歐發達國家試圖利用自身在全球價值鏈上的優勢地位，來引領新一代經貿規則的制定，其路徑是通過超區域貿易談判制定新的規則，然后利用其市場占有的優勢將區域規則上升為全球貿易規則，從而繞開以WTO為核心的多邊貿易規則制定平臺。目前，在新一輪超區域貿易協定談判中，美歐在一定程度上已經掌握了規則制定權的先機，其他國家若不想被邊緣化，只有追隨美國參與其中或者與之進行競爭。

在發達國家的壓力之下，一些新興國家也紛紛轉向特惠貿易協定（PTAS）。這些因素導致了特惠貿易協定競相發起與多邊貿易體制困局既交織在一起又相互影響的復雜狀況。中國作為亞太地區經濟和世界經濟的主要國家之一，也必須考慮通過FTA等機制形成以自己為核心的經濟合作區，并在實踐中創新規則，避免成為美國主導規則的被動接受者。

大國戰略競爭不斷加劇，東亞區域經濟合作凝聚力下降。美國在亞太地區強力推進TPP，現在基本談判完成了18輪，已經進入部長級直接談判階段，成員國由最初的5國發展到現在的12國，東亞地區的新加坡、文萊、越南、馬來西亞和日本先后加入。2010年，中國超越日本成為東亞區域第一大經濟體之后，大國之間的戰略競爭進一步加劇，東亞區域經濟合作的凝聚力受到嚴重影響。日本安倍政府的所作所為，不斷激化中日和韓日關系，直接影響了中日韓三國自由貿易區的談判。大國戰略競爭的陰影也妨礙一些東盟國家與中國合作的進一步深化。由我國主導的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）能否順利成功，也將面臨嚴峻的挑戰。⑧

東亞地區經濟發展潛力巨大，特別是東南亞國家與中國經貿關系密切，是中國重要的對外投資對象。1997年亞洲金融危機之后，中國一直積極推動東亞區域經濟合作，東亞國家之間經濟上的聯系和發展成為該地區在冷戰結束以后保持相對穩定的重要條件。在美國戰略東移推行亞太經濟方略的大背景下，如何協調中美日的戰略競爭，直接影響著東亞區域經濟合作的進程。其一，美日都提出了以自己為核心的區域合作設想，并積極爭取東南亞國家的支持；其二，大國之間戰略競爭的加劇，促使亞太區域合作的核心議題從經濟發展轉向安全與軍事。在此情況下，原有的合作進程難以推進，建設“海上絲綢之路”無疑將有助于探索中國發展與東南亞國家關系的新路徑。

俄羅斯推進歐亞聯盟建設，以維持和提升其在中亞的影響力。中國與東南亞國家的經貿合作比較密切，中國—東盟自貿區是我國同其他國家建立的第一個自貿區，于2010年全面啟動，2013年開始打造全面的“升級版”。與東南亞國家相比，中亞國家與中國的經濟合作水平相對較低。2014年，習近平主席在會見哈薩克斯坦總統時提出“促進貿易多元化，確保實現2015年雙邊貿易額400億美元的目標”，⑨在會見烏茲別克斯坦總統時提出到2017年將雙邊貿易額提升到50億美元，并早日啟動中烏自貿區談判。⑩

中亞國家與俄羅斯的政治經濟聯系密切。在經濟上，中亞與俄羅斯在能源和勞務方面合作最密切，經濟互補性強，雙方互為重要貿易伙伴。俄羅斯也在努力推動建設歐亞聯盟，以整合俄羅斯與東歐中亞國家之間的經濟合作關系。有分析認為，俄羅斯在中亞地區最重要的經濟目標是占領當地的制造業市場，而中國在該地區的主要目標是進口燃料和其他商品。中國提出建設絲綢之路經濟帶，不僅僅要推動能源和礦產資源的合作，而且還涉及貿易、金融和交通等領域。這不可避免地會引起俄羅斯的擔憂，俄羅斯國際事務委員會發布的一份報告指出，中國在中亞大力投資管道基礎設施和連接中亞各國與中國東部省份的交通基礎設施建設，“已經使俄羅斯在中亞經濟領域中的影響嚴重下降，使俄羅斯喪失了作為中亞各國優先考慮的主要經濟伙伴的地位”。由此可見，妥善處理與俄羅斯在中亞地區的關系，明確絲綢之路經濟帶與俄羅斯在東亞地區合作機制之間的互補關系，對于中國順利推進絲綢之路經濟帶建設至關重要。

此外，中國在推進“新絲路”建設的過程中還將面臨一些政治與安全問題，例如東海問題和南海問題，有時候關于領土（領海）的矛盾爭端還可能激化。周邊一些中小國家雖然與中國經濟合作關系密切，但是對中國戰略上的猜疑從未消失。近幾年來，日本安倍政府不顧歷史事實，采取種種經濟手段爭取東南亞國家，將與中國的沖突延伸到東南亞地區。這些都是中國需要認真應對的問題，“新絲路”建設不僅需要關注經濟層面的問題，還需要考慮在安全和政治層面上的突破。

推進“新絲路”建設需要觀念更新

“新絲路”建設是在中國成為區域經濟增長中心、周邊大國戰略競爭加劇及地區安全問題凸顯的情況下提出的重點發展與中亞和東南亞國家關系的戰略構想。推動“新絲路”建設，需要根據中國國際地位的變化和外部環境復雜化等新情況，調整思路，更新觀念，以適應現實要求。

從“互惠互利”到“包容惠及”，樹立“領導意識”和“責任意識”。黨的十八大報告提出“鞏固睦鄰友好，深化互利合作，努力使自身發展更好惠及周邊國家”，2013年中央周邊外交工作座談會進一步提出“使我國發展更多惠及周邊國家，實現共同發展”。“惠及”是在中國成為區域第一大經濟體和與周邊中小國家力量對比中具有顯著優勢的情況下適時提出的重大理念創新，以互惠互利為基礎的“包容惠及”應該作為中國建設“新絲路”的重要原則。“惠及”理念體現了強國心態，是“強國外交”的理論和實踐基礎。“惠及”與“互利”并不矛盾，“惠及”是“互利”的進一步提升。對建設“新絲路”而言，道路聯通和油氣網絡等基礎設施建設，中國應該在前期投入適當的資金，以吸引和帶動更多的投入；對于一些落后地區的資源開發，中國也要更加注意有利于當地經濟社會發展的投入和建設。這些看似是中國單方面惠及相關國家發展的舉措，實際上將會取得互惠互利的效果，因為道路管網建設是中國發展與這些國家經貿互通和能源合作的基礎，適當的發展援助不僅可以提升中國在周邊國家的影響力，而且有利于對外直接投資相關合作項目的順利開展。可以說，“惠及”帶來的是中國與“新絲路”周邊國家的共同發展，如果我們只關注自己的興趣，對對方的利益考慮不夠，那么就可能出現中國對一些國家的投資越多，越觸發當地經濟民族主義的情況，最終不利于合作的展開，甚至會引發當地民眾對中國合作項目的反感。因此，在“新絲路”的建設中，我們應樹立以互惠互利為基礎，更注重包容惠及的“領導意識”、“責任意識”和“強國外交”的理念，著眼于區域整體，關注長遠利益，注重合作的有效性和持續性。endprint