以戶籍改革助力農民分享改革紅利

陳明鶴

李克強指出：“我們強調的新型城鎮化，是以人為核心的城鎮化……使他們（農民工）中有愿望的人逐步融入城市，是一個長期復雜的過程?！秉h和國家領導人在不同的場合，強調了一個理念，即新型城鎮化要以人為本。強調以人為本的原因就在于近十幾年來，我國實行的其實是土地城鎮化，大量農村土地用于城鎮化建設，導致了城鎮化背景下的新的“三農”問題，如土地財政、征地拆遷引發群體性事件、農村空心村等問題都是當今全社會關注的焦點。這些問題不僅影響城鎮化發揮作用，而且與黨“富裕農民，讓農民分享改革紅利”的宗旨相違背。

解決土地城鎮化帶來的一系列問題，推行人口城鎮化是一項系統工程，其中涉及土地、戶籍、社會保障等諸多改革環節，這些改革環環相扣，共同發揮作用，在這諸多的改革環節中，戶籍制度改革涉及民生之重，是因為戶籍制度背后與公共服務和社會資源相掛鉤。

一、我國當前戶籍制度

存在的不足之處

城鎮化是農村人口不斷向城鎮聚集的過程。2013年我國城鎮化率為53.7%，而“戶籍城鎮化率”僅為35.7%左右。這兩個數據一方面說明了土地城鎮化問題，另一方面也說明了當前戶籍制度與城鎮化發展不相匹配的問題。隨著農村人口不斷向城鎮聚集，工資性收入在農民收入中所占的比重不斷增加，這部分農民已經有能力而且已經長年在城鎮生活，他們才是真正符合城鎮化發展規律，應該融入城鎮化過程的群體。目前，我國約有2.64億農業戶籍人口生活在城鎮，由于戶籍歧視，這部分人沒有真正享受到城鎮人口的福利待遇，沒有真正實現城鎮化。

在我國，戶籍制度與福利和社會保障相掛鉤。城鎮居民享受的社會保障、教育資源、工資水平以及轉移支付等都是農民所向往的，而這些都與戶籍直接聯系在一起。相比較城鎮固定人口，以農民工為代表的流動人口大部分沒有養老保障和失業保險，享受到的醫保不僅覆蓋率低而且報銷比重低；長期居住在城鎮的流動人口難以獲得與城鎮居民相等的教育。農民工和城鎮居民之間在保障與補貼收入方面的差距則更為顯著。

戶籍制度不僅制約了人口流動，而且使得以農民工為代表的流動人口不能享受市民待遇，沒有使為城鎮化發展作出巨大貢獻的農民享受到發展的成果，違背了城鎮化以人為本的核心理念，制約了城鎮化發揮提高農民收入、擴大內需的作用。

二、黨的十八屆三中全會關于

戶籍制度改革的規定

當前，戶籍改革刻不容緩，針對存在的種種問題，黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制?！薄稕Q定》為戶籍制度改革制定了一個改革前提，在實施上主要涉及三個方面的改革：

（一）戶籍制度改革的前提

戶籍制度改革的前提是逐步把“符合條件”的農業轉移人口轉為城鎮居民。即當前實施農業轉移人口市民化針對的是那些已經在城鎮生活或者在農村與城鎮之間流動的農民工，這些人對城鎮生活較為適應，而且經過多年的城鎮生活，在價值觀、生活方式和行為習慣上已經融入城鎮。因此，推進農業轉移人口市民化應該把這部分符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

（二）戶籍制度改革的三方面內容

1.創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。這些提法體現了明確、全面、系統的改革思路，避免我國城鎮化出現歐美國家城鎮化中的超大規模城市問題，推動我國人口均衡流動和發展。

2.穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。以戶籍制度改革推動農業轉移人口城鎮化進程必須做到以人為本，保證農業轉移人口的利益，解除他們進城的后顧之憂。讓農民分享發展的成果，給予進城農民戶籍所包含的各項福利和社會保障，讓農業轉移人口身份轉變后在住房、養老和醫療等方面都有保障，逐漸消除城鄉二元結構造成的不公平，只有這樣才能發揮戶籍對城鎮化的促進作用，決定著戶籍改革是否能夠成功。

3.建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。對于農業轉移人口來說，轉移性收入不僅是家庭總收入的一部分，更是是否能受到公平對待的象征。農業轉移人口的城鎮化要實現他本人以及下一代的城鎮化，即成功融入城鎮化的農業轉移人口不僅要能養活自己，更要能培養下一代在城市立足。因此，農業轉移人口不僅要被包含在住房、社保、醫療體系中，還要獲得教育、培訓等公共服務。

三、遼寧省戶籍改革

現狀與對策建議

（一）遼寧省戶籍制度改革的具體內容

遼寧省對于戶籍改革的規定與黨的十八屆三中全會《決定》中相關規定相比有略有詳，之所以有略有詳是因為遼寧省之前已經進行了重大的戶籍改革。2009年4月30日，省政府辦公廳印發了《遼寧省深化戶籍管理制度改革若干規定》。規定中明確指出：取消農業戶口、非農業戶口性質劃分，實行“一元制”的戶籍登記管理制度，按照公民的實際居住地登記戶口，統一登記為“居民戶口”；對已經參加省內醫療、養老保險人員跨統籌地區流動時醫療、養老保險問題進行了詳細規定。

2010年，沈陽市在全省率先實行了以打破戶籍壁壘，推進沈陽經濟區（遼寧中部城市群8市）建設為目的的戶籍管理制度改革，取消農業和非農業戶口劃分，將每一個自然人統稱為“居民”；明確了基本落戶準入條件為具有合法固定的住所、穩定的職業和生活來源。

（二）遼寧省戶籍改革的建議

1.戶籍改革應服務于城鎮化發展。當前我國要實行的是以人為本的新型城鎮化，重點解決人口城鎮化問題，戶籍改革不僅要解決戶籍歧視問題，更要為農業轉移人口市民化起到重要的支撐作用。戶籍改革也不應該僅僅局限于戶口性質劃分，而是要促進城鄉一體化發展，保證農業轉移人口的利益，服務于城鎮化發展的全局。同理，遼寧省戶籍改革要明確其服務于遼寧省新型城鎮化發展的重要使命。

2.明確遼寧省戶籍改革的前提。面對城鎮化發展的新形勢，戶籍制度改革的前提是逐步把“符合條件”的農業轉移人口轉為城鎮居民。我省有500多萬農民工，依據三中全會《決定》，應是戶籍改革的主要受益人。明確了前提，才能使戶籍改革工作具有更強的針對性和有效性。

3.完善與戶籍相掛鉤的社會保障和公共服務。要真正實現公民身份平等，就必須讓農業轉移人口落戶后享受到戶籍所代表的各項福利和社會保障。同時，為實現農業轉移人口的可持續性發展，政府在轉移性財政支出上要有所傾斜，提供如教育、培訓等公共服務。

4.以遼寧中部城市群為中心均衡中小、大城市人口流動和發展。隨著經濟的發展，我省也難以避免地會經歷具有省情特點的城鎮化發展的不同階段，因此，如何均衡中小、大城市人口流動和發展也是未來發展要解決的問題。

（作者單位：中共遼寧省委黨校）

□本欄編輯/白華鮮endprint