集體公益林承包戶經(jīng)濟(jì)權(quán)利保障的瓶頸與突破

摘要：我國集體林權(quán)制度改革是為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，也是為了增加林農(nóng)收入；集體所有的商品林、公益林都被納入了林權(quán)制度改革，然而公益林承擔(dān)了更多的生態(tài)功能，公益林承包戶的承包經(jīng)營權(quán)相應(yīng)也受到了更多的限制。目前，市場化形式與計(jì)劃型體制的矛盾、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾、政策需求與政策缺位之間的矛盾是限制集體公益林承包戶實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)權(quán)利的瓶頸，應(yīng)正視國情、厘清法定邊界、重視利益協(xié)調(diào)，通過落實(shí)主體改革、深化配套改革、完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，依法保障公益林承包戶的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會的共同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)制度改革；公益林；承包經(jīng)營權(quán)；經(jīng)濟(jì)權(quán)利；開發(fā)性環(huán)境利用權(quán)；環(huán)境權(quán)；森林生態(tài)效益補(bǔ)償；公益林管護(hù)

中圖分類號：F326.22；DF463文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：16748131（2014）03004007

森林是重要的環(huán)境要素，也是重要的經(jīng)濟(jì)資源。為了解放林業(yè)生產(chǎn)力，2003年起，在中共中央、國務(wù)院的推動(dòng)下，以“明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費(fèi)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革在各省市區(qū)逐步展開。集體林權(quán)制度改革貫徹農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實(shí)到集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。此次林權(quán)改革，將集體所有的商品林與公益林都納入了改革的范疇。但是，與商品林相比，公益林發(fā)揮著更重要的生態(tài)功能，其開發(fā)使用受到了更多的限制。所以，相較于商品林承包戶，公益林承包戶的經(jīng)濟(jì)權(quán)利更為有限，保障其經(jīng)濟(jì)權(quán)利也就更為迫切和重要。一、集體林權(quán)制度改革背景下的公益林保護(hù)問題

1．公益林是集體林權(quán)制度改革的重要客體

按照國家林業(yè)局《公益林與商品林分類技術(shù)指標(biāo)》中的界定，公益林是指以維護(hù)和創(chuàng)造優(yōu)良生態(tài)環(huán)境、保持生態(tài)平衡、保護(hù)生物多樣性等滿足人類社會的生態(tài)需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能，主要提供公益性、社會性產(chǎn)品或服務(wù)的森林、林木、林地。按照森林主導(dǎo)功能分類，公益林主要是指防護(hù)林和特種用途林。集體林權(quán)制度改革雖然實(shí)行商品林、公益林分類經(jīng)營管理，但是，公益林承包戶與商品林承包戶一樣，都是集體林地的承包經(jīng)營主體，他們權(quán)利的核心是林地承包經(jīng)營權(quán)。林地承包經(jīng)營權(quán)，就是在堅(jiān)持集體所有制、不改變林地用途的前提下，承包戶對其承包的林地，享有林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，其主要內(nèi)容為“經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)”。公益林在集體林地里占據(jù)了相當(dāng)大的比例，例如，安徽省集體林地面積418.33萬公頃，森林面積360.07萬公頃，其中，防護(hù)林面積85.76萬公頃，特用林面積7.35萬公頃，分別占23.82%、2.04%；歙縣、金寨、霍山等山區(qū)縣，生態(tài)公益林面積更是占到了林業(yè)用地的六成以上?？梢?，公益林是集體林權(quán)制度改革的重要客體，保障公益林承包戶的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，是林權(quán)制度改革應(yīng)有之義，更是檢驗(yàn)其是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)。

2．林權(quán)制度改革強(qiáng)化了對公益林的保護(hù)

集體林權(quán)制度改革的目標(biāo)是在保護(hù)生態(tài)的前提下，兼顧實(shí)現(xiàn)森林資源生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會三大效益。基于社會對森林生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的兩大需求，集體林權(quán)制度改革實(shí)行林業(yè)分類經(jīng)營，按照森林主導(dǎo)功能的差異，將森林分為生態(tài)公益林與商品林。公益林位于重要的生態(tài)區(qū)域，是土壤保護(hù)、空氣凈化、水源涵養(yǎng)所不可或缺的綠色屏障，是重點(diǎn)保護(hù)的生態(tài)資源。公益林的開發(fā)，強(qiáng)調(diào)“生態(tài)優(yōu)先、嚴(yán)格保護(hù)、科學(xué)經(jīng)營、合理利用”的原則。基于這一原則，公益林承包戶與商品林承包戶相比，在經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)方面就受到了更多的限制。首先，公益林承包戶不可自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式，只能在不破壞林地生態(tài)功能的前提下，依法合理利用林地資源，比如開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)、利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等。公益林的采伐是被禁止的，只能經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行撫育、更新性質(zhì)的采伐。其次，公益林的流轉(zhuǎn)是受到嚴(yán)格控制的，經(jīng)批準(zhǔn)允許流轉(zhuǎn)的公益林，也堅(jiān)決不能夠改變公益林的性質(zhì)。《森林資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》中還明確規(guī)定“可用于抵押的森林資源資產(chǎn)為商品林中的森林、林木和林地使用權(quán)。”公益林不可以用于抵押。最后，經(jīng)營公益林的收益來源相對有限，主要是帶有管護(hù)性質(zhì)經(jīng)營行為的間接經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，比如風(fēng)景區(qū)經(jīng)營性收入的利益分成、管護(hù)公益林獲得的一定補(bǔ)償金等。吳楠：集體公益林承包戶經(jīng)濟(jì)權(quán)利保障的瓶頸與突破3．保護(hù)公益林與保障公益林承包戶經(jīng)濟(jì)權(quán)利是能夠協(xié)調(diào)一致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)往往是存在一定矛盾的（謝眾 等，2013），集體林權(quán)制度改革的核心價(jià)值就是要解決這看似不可調(diào)和的矛盾，實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)條件下的森林資源合理配置，滿足社會對森林不同功能的多樣性需求。林地乃林農(nóng)立身之本，林權(quán)制度改革的基本準(zhǔn)則之一就是“確保農(nóng)民得到實(shí)惠”，集體林權(quán)制度改革的指導(dǎo)性政策文件——《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》中強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅(jiān)持依法辦事，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)，確保農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)，確保改革規(guī)范有序?！北Ｗo(hù)公益林與保障公益林承包戶的經(jīng)濟(jì)權(quán)利是并行不悖的，是可以協(xié)調(diào)的。公益林承包戶的經(jīng)濟(jì)權(quán)利雖然受到諸多的限制，但是國家尊重其經(jīng)濟(jì)權(quán)利，并且在不斷努力實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)權(quán)利。首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度遵循“依法、自愿、有償”的原則。公益林承包戶并不是被動(dòng)的，是可以根據(jù)成本收益的經(jīng)濟(jì)原理對承包行為做出主動(dòng)選擇的。如果大多數(shù)村民對公益林確權(quán)到戶持反對態(tài)度，也可以不確權(quán)到戶，組織集體人員進(jìn)行管護(hù)。其次，國家支持發(fā)展符合生態(tài)規(guī)律的林業(yè)新興產(chǎn)業(yè)，比如森林旅游、野生動(dòng)植物的繁育與利用等。同時(shí)，國家大力支持林業(yè)研究、林業(yè)科技推廣、創(chuàng)新林業(yè)發(fā)展模式，《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）規(guī)定：“國家推廣林業(yè)先進(jìn)技術(shù)……在森林管理方面成績顯著的單位或者個(gè)人，由各級人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。”最后，為了肯定、鼓勵(lì)公益林承包戶對公益林的管護(hù)，縮小承包戶間的經(jīng)濟(jì)差距，體現(xiàn)公平，國家專門設(shè)立了“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”；《森林法》中明確了公益林的經(jīng)營者有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。二、限制集體公益林承包戶實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的瓶頸林地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)。作為以物的使用、收益為內(nèi)容的用益物權(quán)，是現(xiàn)代物權(quán)法以“利用”為中心的物權(quán)觀念的主要載體，著眼于財(cái)產(chǎn)的使用價(jià)值，可稱之為“使用價(jià)值權(quán)”（王利明，2002）?？梢哉f，林地承包經(jīng)營權(quán)的重點(diǎn)內(nèi)容就是承包戶如何“利用”承包的林地和林木，如何實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營的收益。當(dāng)前，集體林權(quán)制度改革主體改革部分已經(jīng)基本完成，改革進(jìn)入深水區(qū)，每向前一步都伴隨著利益的博弈和體制的突破。尤其是集體公益林承包戶經(jīng)濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)面臨一定的困境，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．市場化形式與計(jì)劃型體制的矛盾

集體林權(quán)制度改革的目的是實(shí)現(xiàn)林農(nóng)的自主經(jīng)營權(quán)，搞活林業(yè)經(jīng)濟(jì)，解放林業(yè)生產(chǎn)力。從本質(zhì)上說，集體林權(quán)制度改革就是將市場機(jī)制充分引入林業(yè)經(jīng)濟(jì)，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)森林資源資產(chǎn)化、資本化。而在我國土地公有制基礎(chǔ)上產(chǎn)生的用益物權(quán)，具有一些公有制的特點(diǎn)，在土地使用權(quán)中具有某些政府管理的因素，尤其是林業(yè)，經(jīng)常被喻為“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最后的堡壘”。有的地方政府簡單提出“公益林管嚴(yán)管死、商品林放開搞活”的口號；現(xiàn)實(shí)中更是將公益林經(jīng)營當(dāng)管護(hù)，卻沒能把公益林管護(hù)當(dāng)經(jīng)營，林地與林農(nóng)的利益并沒有因林權(quán)制度改革而聯(lián)系得更緊密。

首先，存在改革表面化的現(xiàn)象。土地承包經(jīng)營的基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)，集體林權(quán)制度改革的首要任務(wù)就是“明晰產(chǎn)權(quán)”。此次林權(quán)制度改革之前，一些地方的山林已流轉(zhuǎn)，這些流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、村帶來了收入，卻導(dǎo)致了實(shí)施林權(quán)制度改革的事實(shí)不能，相當(dāng)一部分林地、林木由于種種原因未能完成確權(quán)發(fā)證工作。為了達(dá)標(biāo)、爭優(yōu)，一些基層機(jī)構(gòu)虛報(bào)數(shù)字和材料，數(shù)據(jù)與事實(shí)并不相符；一些地方，林權(quán)證書擺放在鄉(xiāng)、村的庫房里，村民從未見過林權(quán)證，更沒有真正成為林地的承包戶。

其次，集體決策虛位化。集體林地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織處置集體財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地社情、林情，保持自主性，尊重成員的意見，發(fā)揮集體決策的優(yōu)勢。然而，實(shí)踐中，“均林到戶”還是“分股不分山”并不是村民自己說了算，林權(quán)制度改革具體方案都是主管部門來定。村組面對上級要求盡快勘界發(fā)證的壓力、農(nóng)民的不積極態(tài)度和山林勘界的實(shí)際困難，或采取“分權(quán)不分林”“分股不分林”，或采取林權(quán)證“集體戶口”等方式來完成林權(quán)制度改革任務(wù)。

最后，公益林承包戶基本沒有自主經(jīng)營權(quán)。承包戶若要將“產(chǎn)權(quán)”轉(zhuǎn)化為“利益”，把“資源”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y本”，必須實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營權(quán)。而對于林地和林木，尤其是公益林，承包戶既不能決定其使用方式，也無法決定其流轉(zhuǎn)，還不能將其進(jìn)行抵押，就連因此而獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也是微乎其微。

2．經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾

首先，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滿足不了林農(nóng)的個(gè)人發(fā)展需求。土地是農(nóng)民可以利用的最重要的生存和生產(chǎn)資料，是農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)和生活發(fā)展的保障。林農(nóng)，包括公益林承包戶和商品林承包戶，都希望承包的林地和林木能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，提高他們的生活水平?，F(xiàn)階段，我國林業(yè)生產(chǎn)方式還相對落后，林業(yè)產(chǎn)業(yè)整體素質(zhì)偏低，經(jīng)濟(jì)增長方式粗放，林農(nóng)經(jīng)營林地主要是通過采伐樹木、販賣木材獲取收入。而公益林的采伐受到嚴(yán)格的控制，所以，公益林并沒有給承包戶帶來多少經(jīng)濟(jì)收入，真正經(jīng)營公益林的農(nóng)戶很少。

其次，地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與生態(tài)文明指標(biāo)尚未得到協(xié)調(diào)?！笆藢萌腥珪痹凇吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，在地方政府和干部績效考核上，不能以GDP為重，生態(tài)環(huán)境保護(hù)要被納入考核指標(biāo)?！傲謽I(yè)大縣”往往是“財(cái)政小縣”，林業(yè)對于山區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)非常重要。在林業(yè)生產(chǎn)并不發(fā)達(dá)的階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)既有和諧的一面，也有沖突的一面。保護(hù)環(huán)境是一種利益，發(fā)展經(jīng)濟(jì)也是一種利益，發(fā)展經(jīng)濟(jì)優(yōu)先還是保護(hù)環(huán)境優(yōu)先？從全國來看，集體公益林占到了集體林業(yè)用地的一半，一些重點(diǎn)山區(qū)縣公益林比例更高，如安徽的霍山縣生態(tài)公益林占林業(yè)用地的733%（余濱，2012）。公益林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是否需要開發(fā)？如何開發(fā)？地方政府必須厘清思路。

最后，公益林經(jīng)營與管護(hù)混淆不分。按照國家規(guī)定，除了一級國家公益林，在不破壞森林生態(tài)系統(tǒng)功能的前提下，可以依據(jù)條件開展林下種植養(yǎng)殖和森林游憩等非木質(zhì)資源開發(fā)與利用?？梢姡媪值陌l(fā)展并不是一味的“堵和禁”，是將保護(hù)生態(tài)與發(fā)展民生相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“用和育”的良性互動(dòng)，保障生態(tài)安全，也兼顧興林富民。如果一味強(qiáng)調(diào)“管”，林農(nóng)得不到經(jīng)濟(jì)效益或者經(jīng)濟(jì)效益畸低，那他們自然不希望自己的林地被劃為公益林；而對于林地被劃為公益林的林農(nóng)，管護(hù)積極性也不會高，公益林的管護(hù)質(zhì)量自然難以提高。長此以往，將產(chǎn)生與我們保護(hù)公益林的初衷南轅北轍的效果。

3．政策需求與政策缺位之間的矛盾

權(quán)利只有得到行使，才能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利的價(jià)值。公益林承包戶經(jīng)營管護(hù)公益林，需要清楚地認(rèn)識自己的權(quán)利和義務(wù)；國家亦有責(zé)任適時(shí)出臺相關(guān)政策，幫助公益林承包戶更好地實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。當(dāng)前，對公益林保護(hù)的政策日臻完善，保障公益林承包戶經(jīng)濟(jì)權(quán)利的政策卻相對缺乏。

一是缺少科技激勵(lì)政策。生態(tài)經(jīng)營是科學(xué)經(jīng)營，對技術(shù)要求很高。國家鼓勵(lì)林業(yè)科技創(chuàng)新，大力發(fā)展林業(yè)新興產(chǎn)業(yè)；可是，目前在生態(tài)公益林的發(fā)展中科技貢獻(xiàn)率并不高，科技推廣明顯不足，技術(shù)人員也相當(dāng)缺乏，林業(yè)“大資源、小產(chǎn)業(yè)、低效益”的現(xiàn)狀并沒有得到改變。例如，2011年，安徽省林業(yè)產(chǎn)值突破了1 000億元，其中，林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值50億元，森林生態(tài)旅游與休閑服務(wù)產(chǎn)值近100億元，代表林業(yè)新興產(chǎn)業(yè)的林下經(jīng)濟(jì)和森林生態(tài)旅游產(chǎn)出只占林業(yè)總產(chǎn)出的10%。

二是配套改革缺乏具體舉措。如果沒有具體的配套改革措施，“興林富民”“綠色增長”都只能是空中樓閣，流于口號。比如，《森林法》規(guī)定違法進(jìn)行采種、采脂活動(dòng)的，要依法賠償或被處以罰款。但是我國《森林法》和相關(guān)法律并沒有規(guī)定如何才是合法采種、采脂，也沒有統(tǒng)一的關(guān)于采種、采脂的技術(shù)指導(dǎo)性文件。

三是補(bǔ)償政策遲遲沒有推進(jìn)。2004年，國家正式設(shè)立了中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，對提供生態(tài)效益的公益林進(jìn)行補(bǔ)助。但是經(jīng)過多年的發(fā)展，森林生態(tài)效益補(bǔ)償仍然停留在管護(hù)補(bǔ)助的層面，“補(bǔ)償水平低、資金籌措難”的狀況并沒有得到改善。例如，安徽省集體所有的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝10元，去掉0.25元的公共管護(hù)支出，直接補(bǔ)助到戶的只有9.75元。而按照2012年安徽省的惠農(nóng)政策，種糧農(nóng)民每年每畝耕地可獲得的補(bǔ)貼為：農(nóng)資綜合補(bǔ)貼57元、良種補(bǔ)貼10元、糧食直接補(bǔ)貼（不少于）10元，還可另外獲得農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、新型農(nóng)民培訓(xùn)以及就業(yè)技能培訓(xùn)。雖然從2013年起，安徽省集體所有的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從10元提高到了15元，但與種糧補(bǔ)貼相比，差距仍然很大。三、實(shí)現(xiàn)集體公益林承包戶經(jīng)濟(jì)權(quán)利的對策建議

1．整體思路

權(quán)利是“法律允許的自由，是法律所承認(rèn)和保障的利益?！保◤埼娘@，2002）集體公益林承包戶的經(jīng)濟(jì)權(quán)利主要就是林地承包經(jīng)營權(quán)。目前，集體公益林承包戶行使林地承包經(jīng)營權(quán)受到了很多限制，這些限制實(shí)質(zhì)上是人類關(guān)于環(huán)境經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益分配的沖突，最終都可歸結(jié)為環(huán)境權(quán)與開發(fā)性環(huán)境利用權(quán)之間的沖突（王社坤，2011），這種權(quán)利沖突是社會資源稀缺性和人的自然屬性內(nèi)在張力的必然結(jié)果（何志鵬，2011）?；夤媪直Ｗo(hù)和實(shí)現(xiàn)公益林承包戶經(jīng)濟(jì)權(quán)利的沖突和矛盾，應(yīng)當(dāng)把握住以下幾個(gè)原則：

（1）正視國情

法律不是或不僅僅是邏輯，因此邏輯的論證是不夠的，更重要的是現(xiàn)實(shí)（蘇力，1996）。馬克思說過：“權(quán)利的產(chǎn)生和發(fā)展與人類的歷史是緊密相關(guān)的，與社會格局須臾不可分?！睓?quán)利是歷史的、社會的，權(quán)利發(fā)生在人與人的關(guān)系之中，是一種社會建構(gòu)，無時(shí)無刻不受到社會條件的制約。集體公益林承包戶經(jīng)濟(jì)權(quán)利的界定、確認(rèn)與實(shí)現(xiàn)，取決于當(dāng)前我國社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件。我國當(dāng)前的最大的現(xiàn)實(shí)，總的來說是正處于社會主義初級發(fā)展階段，具體而言就是：經(jīng)濟(jì)水平不高，生產(chǎn)力不夠發(fā)達(dá)，人民生活尚未全面進(jìn)入小康。國家推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，一個(gè)主要的目標(biāo)就是造福山區(qū)，幫助林農(nóng)走出貧困。同時(shí)，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)引發(fā)出一定的環(huán)境問題，民眾對于環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識與要求越來越高，國家有義務(wù)維護(hù)公共環(huán)境安全。所以，集體林權(quán)制度改革還需要實(shí)現(xiàn)另一個(gè)重要的目標(biāo)——生態(tài)安全。環(huán)境利用行為是人類生存發(fā)展的必然要求，不可能絕對禁止。具體到承包戶承包經(jīng)營公益林的問題，環(huán)境權(quán)人沒有權(quán)利要求公益林承包戶不從事環(huán)境利用行為，公益林承包戶也不得超出合理限度開發(fā)利用其承包經(jīng)營的林地。在具體權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，要仔細(xì)分析具體情境、具體原因以及具體沖突的程度。實(shí)現(xiàn)公益林承包戶的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，必須正確處理好公共利益與個(gè)人利益、生存利益與商業(yè)利益的關(guān)系，保護(hù)合法利益，抑制非法利益，努力實(shí)現(xiàn)利益最大化、損害最小化。

（2）厘清法定邊界

權(quán)利沖突就是指兩個(gè)或者兩個(gè)以上同樣具有法律上之依據(jù)的權(quán)利，因法律未對它們之間的關(guān)系做出明確的界定所導(dǎo)致的權(quán)利邊界的不確定性、模糊性，而引起它們之間的不和諧狀態(tài)、矛盾狀態(tài)（王克金，2004）。立法機(jī)關(guān)是一個(gè)天然的利益協(xié)調(diào)部門，法律的首要功能就是確定社會成員之間的關(guān)系，以表明社會允許什么行為、禁止什么行為（霍貝爾，1993）。權(quán)利間發(fā)生沖突的基本原因就是法律沒有能夠厘清這些權(quán)利的邊界，解決權(quán)利間沖突最基本的工作就是要在法律上盡可能地明確相互沖突的權(quán)利的邊界和范圍。具體到公益林承包戶經(jīng)濟(jì)權(quán)利和公眾環(huán)境權(quán)利的沖突問題，就是要著重考慮兩個(gè)方面：一是解決公益林承包戶經(jīng)濟(jì)權(quán)利的法律確認(rèn)問題，通過立法，完善其內(nèi)容，明確其范圍、種類和責(zé)任；二是各權(quán)利對相對權(quán)利、相關(guān)法益的損害程度和是否存在替代機(jī)會的可能性（王克金，2010）。同時(shí)，我們必須認(rèn)識到，制度不可能涵蓋全部的生活，這也就是哈耶克所洞見的“理性不及”。由于制度的滯后性和語言表達(dá)的有限性，法律規(guī)定不可能做到面面俱到，涇渭分明。完全詳列的權(quán)利會陷入不可知論，而且完全固定地理解權(quán)利會失去解釋力，權(quán)利將僅僅是爭論之中哪一方占據(jù)優(yōu)勢的結(jié)論，而不是前提（何志鵬，2011）。

（3）重視利益協(xié)調(diào)

邊沁、耶林、麥考密克、拉茲等法學(xué)家一直強(qiáng)調(diào)權(quán)利是表征利益的范疇。“我們主要是通過把我們所稱的法律權(quán)利賦予主張各種利益的人來保障這些利益的?！保嫷?，1984）所謂利益，就是指一個(gè)人應(yīng)該享有的和可以享有的有利于、有益于自己的物質(zhì)的或精神的事物。權(quán)利是一種主客觀相結(jié)合的產(chǎn)物，其內(nèi)容就是利益和價(jià)值（劉作翔，2002）。從這一“功利化”原則來看，權(quán)利沖突實(shí)質(zhì)上就是利益沖突，化解權(quán)利沖突就是協(xié)調(diào)權(quán)利主體之間的利益。所以，僅僅在法律文本上承認(rèn)公民或法人有權(quán)利遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對法律活動(dòng)來說，也許重要的不是承認(rèn)權(quán)利，而在于如何恰當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)利，并因此給予恰當(dāng)?shù)木葷?jì)（蘇力，1996）。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者科斯曾經(jīng)使用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法對污染問題進(jìn)行過分析，總結(jié)出權(quán)利經(jīng)常會出現(xiàn)在一種相互性的境地，簡言之就是發(fā)生沖突的權(quán)利相互交織，難以全部實(shí)現(xiàn)，只能實(shí)現(xiàn)一個(gè)或者各自實(shí)現(xiàn)一部分。法律應(yīng)當(dāng)按照一種能避免較為嚴(yán)重?fù)p害的方式來配置權(quán)利，考慮不同權(quán)利背后的利益，進(jìn)行取舍，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的利益平衡。具體到公益林承包戶經(jīng)濟(jì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的問題，首先要確定公益林承包戶經(jīng)濟(jì)利益的合理范圍，通過權(quán)利的形式將其合法化，幫助林農(nóng)實(shí)現(xiàn)自身生存與發(fā)展的需要；其次，要尊重權(quán)利主體的意思自治，發(fā)揮市場主體的主動(dòng)性，借助市場機(jī)制完成利益分配（陳林生，2012）；最后，國家要擔(dān)負(fù)起公共責(zé)任，充分進(jìn)行利益衡量，采取合法有效的“市場干預(yù)”，比如實(shí)行禁伐但是給予合理的生態(tài)效益補(bǔ)償。

2．具體舉措

（1）落實(shí)主體改革

明晰產(chǎn)權(quán)是集體林權(quán)制度改革，也是保障公益林承包戶經(jīng)濟(jì)權(quán)利的基礎(chǔ)。明晰產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)做到：

一是盡量厘清“四至”。“四至”清楚是界定林權(quán)的前提。林地“四至”界定確實(shí)存在較多的困難，能夠技術(shù)解決的要盡快解決，不能技術(shù)解決的要想辦法變通，盡量解決。在技術(shù)不能解決“四至”問題時(shí)，可以要求相鄰林權(quán)權(quán)利人對相鄰界限等林權(quán)證內(nèi)容進(jìn)行書面協(xié)商確認(rèn)，將書面確認(rèn)書作為林權(quán)檔案內(nèi)容之一進(jìn)行保存。如果日后發(fā)生爭議，相鄰林權(quán)人的書面確認(rèn)可以作為解決爭議的依據(jù)。

二是尊重民主決策。林地承包經(jīng)營涉及集體成員的切身利益，各地林情、社情有所不同，具體實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)充分尊重民意。公益林承包到戶要承包者自愿，承包方案也應(yīng)經(jīng)過村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。決定不承包到戶的公益林資源可以納入紀(jì)委推進(jìn)的陽光工程，還應(yīng)當(dāng)確定具體管護(hù)人，以落實(shí)公益林管理的權(quán)責(zé)。

三是完善考核標(biāo)準(zhǔn)。主體改革的驗(yàn)收，究竟應(yīng)當(dāng)以什么為標(biāo)準(zhǔn)？確權(quán)發(fā)證率固然很重要，但是不能一味追求書面的確權(quán)發(fā)證率。政府發(fā)證了，但是沒有發(fā)到林農(nóng)手上，或者干脆弄虛作假，應(yīng)付驗(yàn)收，這些情況都是存在的。在主體改革基本成功之時(shí)，有必要開展“主體改革回頭看”的工作，鞏固成果，解決遺留問題。

（2）深化配套改革

傳統(tǒng)的發(fā)展觀總是把發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境割裂開，認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境是矛盾的。但事實(shí)上，這兩種利益并不完全是矛盾的，是可以綜合平衡、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的。實(shí)踐中，很多情況下環(huán)境問題不是發(fā)展過程本身引起的，而是由發(fā)展不足引起的。

一是重塑發(fā)展觀?？朔h(huán)境危機(jī)，選擇新的發(fā)展道路，核心內(nèi)容就是要把環(huán)境與經(jīng)濟(jì)因素結(jié)合在決策層，以和諧方式處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的沖突。政府部門對此承擔(dān)著直接的責(zé)任和義務(wù)，要使其政策、項(xiàng)目既要考慮生態(tài)保護(hù)，也要充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展綜合決策。

二是完善法律制度。聯(lián)合國《21世紀(jì)議程》指出：“在使環(huán)境與發(fā)展的政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的過程中，國家的法律和規(guī)章是最重要的工具。”然而，我國相關(guān)法律仍具臨時(shí)性和不完整的特點(diǎn)，缺少必要的制度上的設(shè)置。拿公益林經(jīng)營來說，與其密切相關(guān)的基礎(chǔ)工作，比如森林培育和森林科學(xué)經(jīng)營的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、森林經(jīng)營科技創(chuàng)新的激勵(lì)舉措、森林經(jīng)營人才的管理等，這些重要的內(nèi)容都沒有明確的表述，更沒有相關(guān)具體的規(guī)范條例。

三是法律、政策合理化。及時(shí)清理、修改和完善現(xiàn)行的規(guī)范，使之更加合理，有利于承包戶靈活經(jīng)營。公益林經(jīng)營規(guī)范應(yīng)當(dāng)講究科學(xué)性、保持連貫性。比如經(jīng)營規(guī)范可以區(qū)分區(qū)域、區(qū)分樹種、區(qū)分季節(jié)，林下養(yǎng)殖、采種、采脂等要盡快出臺管理規(guī)范，便于基層執(zhí)法人員掌握。

（3）完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度

多年來，雖然我國設(shè)立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，但是實(shí)踐中的森林生態(tài)效益補(bǔ)償在實(shí)質(zhì)上只能稱之為公益林的“管護(hù)補(bǔ)助”。要完成“管護(hù)補(bǔ)助”向“生態(tài)補(bǔ)償”的過渡，我們必須解決以下幾個(gè)問題：

一是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。生態(tài)效益補(bǔ)償簡單而言就是自然資源有償使用，即自然資源使用人或生態(tài)受益人在合法利用自然資源過程中，對自然資源所有權(quán)人或?qū)ι鷳B(tài)保護(hù)付出代價(jià)者支付相應(yīng)費(fèi)用的制度（曹明德， 2010）。生態(tài)補(bǔ)償是對具有生態(tài)價(jià)值的對象進(jìn)行保護(hù)的投入，也是對保護(hù)主體為了保護(hù)環(huán)境而放棄發(fā)展機(jī)會的彌補(bǔ)。生態(tài)補(bǔ)償是有衡量標(biāo)準(zhǔn)的，標(biāo)準(zhǔn)就是補(bǔ)償主體對生態(tài)服務(wù)的需求。森林生態(tài)效益補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)反映出公益林生態(tài)產(chǎn)出的正確價(jià)值，體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同林區(qū)、不同林種設(shè)定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償公平化、合理化。

二是資金的來源。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金設(shè)立已有十年，但公益林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并沒有顯著提高，其中一個(gè)很重要的因素就是缺乏資金。國家是負(fù)有生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的主體，這一點(diǎn)是確定的，但是國家并不是唯一的責(zé)任主體。按照“誰受益、誰補(bǔ)償”的生態(tài)效益補(bǔ)償原則，生態(tài)受益者除了國家，還可以是具體的法人、機(jī)關(guān)、社會組織或者自然人。通過區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、水源流向，都可以確定補(bǔ)償責(zé)任主體，確定了責(zé)任主體，就能夠更加合理地落實(shí)補(bǔ)償資金（趙云峰 等，2012）。

三是權(quán)責(zé)的管理。生態(tài)受益者支付費(fèi)用，是因?yàn)樯鷳B(tài)服務(wù)提供者提供了生態(tài)服務(wù)，受益者與服務(wù)提供者的權(quán)利義務(wù)是雙向的、互動(dòng)的，生態(tài)服務(wù)提供者只有提供了生態(tài)服務(wù)才能夠得到收益。對公益林承包戶而言，獲得補(bǔ)償是因?yàn)檫M(jìn)行了公益林管護(hù)，為生態(tài)產(chǎn)出付出了勞動(dòng)；如果沒有進(jìn)行管護(hù)，就沒有權(quán)利獲得補(bǔ)償。完善生態(tài)效益補(bǔ)償制度，必須明確生態(tài)效益補(bǔ)償法律關(guān)系各方的權(quán)利義務(wù)，不能顧此失彼。

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Bottleneck and Breakthrough for Economic Right Guarantee

of Contracted Households of Collective ForestWU Nan

(Anhui Academy of Social Sciences, Anhui Hefei 230053, China)

Abstract: Chinas collective forest right reform aims to realize ecological civilization and to increase the income of forest farmers, therefore, the commodity forest and publicbenefiting forest with collective ownership are brought into forest right system reform, however, publicbenefiting forest takes more ecological function so that the contracted rights of the households for publicbenefiting forest are limited accordingly. Currently, the bottleneck for contracted households of collective publicbenefiting forest to realize their economic rights is the contradiction between marketoriented forms and planningeconomic system, the contradiction between economic development and environment protection and the contradiction between policy demand and policy shortage, as a result, China should face the national situation, clarify legal borders, emphasize benefit coordination, and realize collaborative development between economy and ecology as well as society by implementing main body reform, by deepening matched reform, by perfecting forest ecological benefit compensation system and by legally protecting the economic rights of contracted households of the publicbenefiting forest.

Key words:collective forest right reform; publicbenefiting forest; contracted business right; economic right; developmentstyle environment exploitation right; environment right; forest ecological benefit compensation; supervision on publicbenefiting forest

CLC number：F326.22；DF463Document code：AArticle ID：16748131（2014）03004007

（編輯：南北，段文娟）