市場化配置資源的科技體制改革研究

許玉明+柯昌波+袁偉

摘要：盡管我國科技體制市場化改革不斷深入，但是由于政府采購科技成果背離市場原則以及依然非市場化配置科技資源給予企業和應用性科研機構，打亂了政府、科研機構、企業之間資源配置的市場化體制與機制。應確立“科技事業管理”與“應用技術市場”雙軌運行機制：在科技事業管理中，重點推進“事業撥款”和“合同采購”雙軌并行機制，糾正合同采購中的事業經費審核制度；在應用科技市場中，要建立和完善市場化配置資源的運行機制。

關鍵詞：市場化配置資源；科技資源；科技體制改革；科技事業管理；應用科技市場；科技資產化；知識產權證券化；科技創新服務體系

中圖分類號：F121；F124.3文獻標志碼：A文章編號：16748131（2014）04004406

1985年3月《中共中央關于科技體制改革的決定》實施以來，我國科技體制市場化改革經歷了30年的歷程。雖然我國科技管理體制市場化改革從經費管理、人才管理、科研機構體制等方面全面展開，但是，一方面，由于科技分解為科技事業和科技市場兩個領域，存在公益性配置資源、市場性配置資源兩種運行機制，并且存在資本等其他要素配置給科技創新活動和科技資源（及成果）配置給經濟兩個領域，科技管理中兩種機制混合運行，導致政府對科技資源的配置機制不合理，也干擾了市場資源與科技資源配套的市場機制的形成。另一方面，在市場經濟管理中，作為經濟要素的科技資源在評價、統計、稅收、金融服務等方面管理制度缺失或不健全，科技和知識產權沒有得到市場的最終確認，也無法在市場經濟中發揮應有的作用，科技與其他經濟要素的匹配機制和知識產權的市場化流動機制構建不充分，導致了科技創新能力受到約束。

一、中國科技體制市場化改革進程概述

第一階段（1978—1984年）：科技體制改革醞釀階段。1980年12月25日至1981年1月5日，國家科委召開全國科技工作會議，提出了《關于我國科學技術發展方針的匯報提綱》，其要點是明確技術經濟關系和技術發展路徑。1984年4月，國家科委、國家體改委發布了《關于開發研究單位由事業費開支改為有償合同制的改革試點意見》，把有償合同制推向了全國科技系統。

第二階段（1985—1998年）：科技體制市場化改革啟動階段。1985年3月，中共中央頒布《中共中央關于改革科學技術體制的決定》，對科技管理組織機制進行改革，主要內容有：一是改革撥款制度。對科研機構進行分類撥款管理，即對科研單位按照技術開發類的科研機構、基礎類的科研機構、公益類的科研機構、綜合類的科研機構進行分類管理。二是開放技術市場。在政策和法律上承認技術成果也是商品，建立按照價值規律有償轉讓的機制。國家先后頒布了《專利法》《技術合同法》及相應的實施條例，為技術開發、技術轉讓、技術咨詢、技術服務等各種技術交易制定了基本規則。三是改革科研管理模式和組織結構。對科研機構的管理實行政研職責分開，科研機構全面實行所長負責制，逐步實行所有權與經營管理權的分離，擴大研究機構的自主權。四是對科研人員進行相應的管理體制改革。同時，國家還進行了科技計劃管理體系的強化，先后提出863計劃（1986年出臺，高技術研究發展計劃）、星火計劃（1986年出臺，支持農村地區和中小企業的技術開發與應用）、火炬計劃（1988年出臺，主要安排先進、成熟和適用的重點科技成果和技術的應用推廣，以加速科技成果的轉化）、國家重點新產品計劃（1988年出臺），逐步形成多層次的科技計劃管理體系（白春禮，2014）。

許玉明，柯昌波，袁偉:市場化配置資源的科技體制改革研究第三階段（1999—2005年）：科技體制市場化改革更進一步，即科研機構企業化改革階段。1999年中共中央、國務院發布《中共中央 國務院關于加強技術創新 發展高科技 實現產業化的決定》，推動科研機構進行企業化改革，促進技術根據市場需求發展。實施公益性科研機構分類改革，即從事應用基礎研究或提供公共服務、無法得到相應經濟回報、確需國家支持的科研機構，仍作為事業單位，按非營利性機構運行和管理；有面向市場能力的科研機構則要向企業化轉制；與政府職能關系密切的科研機構，轉為業務類事業單位。

第四階段（2006年至今），全面推進國家創新體系建設階段。2006年胡錦濤主席明確提出了用15年時間把我國建設成為創新型國家的戰略目標；國務院發布了《實施〈國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）〉的若干配套政策》，從財稅、金融、產業、政府采購、引進消化吸收、知識產權等10個方面共提出60條政策措施，相應的實施細則相繼出臺實施。2006年1月24日，科學技術部、國務院國資委和中華全國總工會決定聯合實施“技術創新引導工程”。2008年，國務院頒布《國家知識產權戰略綱要》，修訂后的《科技進步法》正式實施。2012年政府工作報告中著重指出，要“深化科技體制改革，推動企業成為技術創新主體，促進科技與經濟緊密結合。支持企業加強研發中心建設，承擔國家和地區重大科技項目。”2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出全面深化科技體制改革：核心是發揮市場對技術研發方向、路線選擇、要素價格、各類創新要素配置的導向作用；建立產學研協同創新機制，建立主要由市場決定技術創新項目和經費分配、評價成果的機制；發展技術市場，健全技術轉移機制；改善科技型中小企業融資條件，完善風險投資機制；創新商業模式，促進科技成果資本化、產業化；整合科技規劃和資源，完善政府對基礎性、戰略性、前沿性科學研究和共性技術研究的支持機制；國家重大科研基礎設施依照規定應該開放的一律對社會開放；建立創新調查制度和創新報告制度，構建公開透明的國家科研資源管理和項目評價機制。二、目前科技管理中非市場化配置資源的制度性缺陷中國的科技管理包括兩個內容：一是科技事業，二是科技市場。盡管科技體制向市場化方向努力改革，但是政府依然全程參與科技市場中的技術創新、技術轉換，參與企業、產業創新能力和創新環境建設等的各個環節和各個領域。一方面，科技事業管理中事業管理與市場采購關系模糊；另一方面，政府通過科技計劃向有關研究機構和企業非市場化配置公共資源，打亂了政府、企業、科研機構之間市場化配置資源的體制與機制。

1．科技事業管理運行機制紊亂

政府對科技事業的管理，主要是在基礎學科研究、公共服務領域的技術創新、創新發展環境建設、科技普及推廣等方面進行組織領導。在我國科研機構市場化改革以后，科技經費分類管理，科研機構分類改革，政府資源配置主要通過部分事業性撥款和合同采購等形式，由此形成科技事業發展中市場化配置資源的體制機制。但是市場化運行機制在實踐過程中被扭曲，主要表現在：

一是科研經費雙機制混合運行。政府對公益性事業單位和基礎性事業單位采取全額或部分撥款，其他經費則通過科技研究項目招標、科技成果采購等方式進行分配，即市場化配置資源。在具體實施中，一方面較多應用最低成本招標原則，另一方面繼續采用三公經費審核制度，形成了科研經費雙機制混合運行狀態，市場化配置資源的路徑被扭曲。

二是科技資源配置流程的大數據管理和市場化監督機制缺失，導致公共資源配置不公平。一方面，在沒有科技管理大數據支持的條件下，由于信息不對稱（信息局部性公開或信息向部分對象公開）以及科技信息公開流程斷裂或立項程序倒置（因人立項），科技管理在嚴格的行政監督下同樣可以導致不公平。另一方面，立項欄目中關于科研項目的技術創新和市場價值部分均由科研工作者或科研組織提出，科技研究價值沒有評價標準，也沒有社會參與的評價程序，政府在這樣的情況下進行科技資源配置難免無效。另外，政府用于科技支持的金融資金市場化運行，成為科技部門體外資源，資金的配置缺乏公平保障。

三是政府在科技成果采購中形成主體缺位。政府因科技投入而成為科研成果購買者，但在20世紀90年代的科技體制改革后逐漸形成了“政府放棄知識產權，將其全部交給科技研究機構（或部分獎勵給個人）”的狀態。政府退出科技成果的直接購買角色，也淡化了其在基礎科學、公共技術等領域成果推廣和科技普及的角色，科技的事業性因此模糊；科研機構或科研人員成為科研市場的主角，技術研究與社會需求逐步脫節（程志波，2013）。

四是科研管理機構和科研人員將科技成果價值異化。政府管理部門依托科技人員評職稱、年終考核等需要省部級科技成果的實用需求，將科研成果價值異化，科研人員被迫應標。有的管理部門無止境地要求系列成果，如社科基金項目、政府決策咨詢課題管理中要求課題成果報告、署名資金方的論文、具有領導批示的決策建議等成果，科研人員苦不堪言；有的部門不重成果，社會科學項目“紙上畫畫、墻上掛掛”，自然科學項目虛擬實驗數據；成果鑒定程序化傾向嚴重，激勵科研人員與管理人員之間的灰色交易。科研生態日益惡化。2．政府在科技市場管理中參與科技資源市場化配置中國科技體制改革進程中完成的一個重要改革就是將從事應用技術研究的機構、人才等科技資源轉出事業體制，成為市場化的資源，按照以企業為主體的市場需求進行配置利用。政府將相關資源按照市場方式配置給科研機構、企業，同時也組織企業與科研單位的結合。近十年來一直提倡企業為主體，由企業根據市場需求配置科研資源，政府在資金資源、科技創新平臺資源等方面給予協助。但是，首先政府配置資金傾向于科研院所的情況并沒有逆轉；其次即使資金配置的方式采取了招標方式，實現了市場化，但科技知識產權歸屬企業，是無償配置，造成政府在科技市場中配置資源的非市場性（事業性）和不公平性；最后，政府在科技創新體系中配置眾多公共資源的效率不高（王楓云，2013）。具體表現如下：

一是地區市場對科技需求不足和科技計劃項目與科技市場需求不符。根據有關研究，大多數地區處于市場對科技內在需求較發達地區滯后的狀態；科技創新計劃由政府科技主管部門編制、執行，多年來科技管理部門將科技計劃項目編制內置于科技管理部門內部，市場機制無法參與到科技立項的過程中，由于政府部門對行業技術體系了解不夠全面，對國際技術當前和未來走向、行業技術發展生態不夠了解，導致政府投入的應用科技研究與市場需求脫節，技術轉換率偏低。

二是政府對科技資源的事業性配置扭曲科技市場機制。目前科技資源不論配置給大專院校、科研院所還是企業，都是無償配置的，科技成果要么歸宿單位，要么獎勵科研工作者個人。

三是科技創新體系建設中政府投資公共平臺的市場針對性差、利用效率低（魏龍，2008）。在科技市場管理中，政府投資建設的公益服務性的創新能力平臺包括公共設備平臺、行業及企業工程技術平臺、技術檢驗檢測平臺、行業生產力促進基地、科技信息服務平臺、各層級的實驗室等，科技轉化服務平臺包括科技成果轉化市場推動平臺、科技孵化平臺等。但是，這些平臺對行業技術發展的針對性普遍較弱，綜合利用價值偏低，導致一方面重點產業、戰略性產業的創新資源需求難以滿足，另一方面政府投資建設的平臺（或機構）普遍不能實現自收自支，維持其運行的壓力巨大。3．應用科技市場中的市場化機制本身不完善在科技體制改革中，應用科技的市場化改革是重要內容，但是作為市場經濟要素的知識產權卻沒有納入國民經濟管理體系。主要表現在：

一是在國民經濟核算管理中，一方面不認可知識產權的無形價值，在會計核算中資產權益的形態只有現金和實物兩類，沒有知識產權。目前，知識產權權益是通過其他資本權益并以隱形贈送方式得以實現的，或者可描述為：資金方先購買技術使用權，技術方用所得資金與資金方形成共同投資，實現知識產權的市場化參與。另一方面，科技創新價值得不到認可，科技投入又作為費用進行管理，再加上創新的風險性和科技創新形成生產經營收益的滯后性，嚴重抑制了企業科技創新欲望。

二是盡管國家定義科技是“第一生產力”，但是由于國民經濟核算管理不認可知識產權，在金融制度上也無法確立知識產權的信用能力，進而不能給予資金資源的配置（吳翌琳 等，2013；永勝，2013）。當前與知識產權相匹配的金融資本都被稱為是“天使資金”，資金方無償地讓渡部分資產權益，等到知識產權創造收益以后再溢價退出股權獲取利益。由于投入一方要承擔技術風險和資產信用風險，多以基金方式運行，因此也被稱為“天使基金”。

三是知識產權在市場上的流動性差。這主要是由于知識產權轉化為生產力的風險、資金方在與知識產權的配置中必須讓渡資產權益、購買主體必須整體購買（知識產權沒有進行市場化的價值分割）三方面原因所致。

三、科技體制改革的基本思路

鑒于以上問題，必須積極推進科技資源市場化配置的機制與制度改革，其基本思路是：確立政府科技事業管理與應用技術市場雙軌運行體制。在科技事業管理中，重點推進事業撥款和合同采購雙軌并行機制，糾正合同采購的事業經費審核制度；在應用科技市場中，確立以知識產權證券化為核心的市場化配置資源的運行機制。

市場化配置資源的科技體制改革重點是：優化事業性科技管理的市場化配置資源的機制；調整政府對應用技術創新轉換的促進方式，提高政府資源配置對科技創新的引導作用；在現有核算體系下，推進知識產權證券化交易市場體系建設，提高知識產權流動性，提高知識產權與其他資源的對接能力；逐步建立國民經濟管理體系中的知識產權核算制度，并建立金融對知識產權的服務制度；最終形成管理體制與運行機制的系統改革，建立市場化配置資源的科技管理體制與機制。

四、市場化配置科技資源的實現方式

一是建立市場化配置資源的信息環境，推進科技創新價值評價制度、知識產權國民經濟核算制度建設，為政府市場化配置資源和其他市場經濟要素與知識產權對接提供信息基礎；二是建立和完善政府在科技事業管理中市場化配置公共資源的運行機制，以政府招標方式市場化采購基礎研究和公共技術研究，實現科技創新服務由政府投資向政府采購的制度轉換；三是政府在推進科技創新和成果轉化中，以貸款貼息、政府擔保、成果獎勵、科技投入抵扣稅收、科技產業減免稅收等多方式，分層次推進關鍵應用技術和一般應用技術的創新和轉化；四是建立和完善應用技術的市場運行機制和環境，建立知識產權證券化流動制度、知識產權貸款金融許可制度、科技創新轉化風險擔保管理制度，擴大知識產權與其他經濟要素的結合能力和知識產權的流動能力。最終形成市場化配置資源的科技管理體制大格局。

1．建立市場化配置科技資源的基礎條件

（1）建立科技創新價值及科技創新風險的專業化、市場化評估機制。一是確立評估對象和環節，重點包括科技立項的技術及市場價值評估，科技結項的技術與市場價值評估，以及社會科技創新技術、設備、產品的市場價值及風險評估。二是建立完善評估機構組織體系。當前技術評估機構職業素質和規模遠遠跟不上發展需要，因此要采取鼓勵政策，吸引國外機構，加強專業技術經濟評級的專業培訓，激勵評估機構發展，形成科學的評估機構組織體系。

（2）建立科技資產化財務管理制度。科技管理部門組織對企業的科技研究和創新能力、創新服務建設以及研究項目進行評估，對最終創新價值進行認定，并進入企業資產報表，納入企業資產管理，擴大企業資產總量，提升企業的資產信用。

（3）建立科技資產化的金融及非金融服務制度。建立專業銀行、專業信托、專業基金、專業擔保等金融及非金融服務體系，逐步消除金融及非金融服務對科技創新及轉化的風險排斥。2．建立政府在科技管理中市場化配置公共資源的運行機制（1）明確政府科技管理的職責內容。明確科技管理部門對基礎研究、公共服務領域技術創新的發展職責，對科技創新服務體系的分類管理職責，對應用技術市場的計劃指導、發展鼓勵職責。

（2）建立基礎研究和公共服務領域的技術研究市場化采購機制。在堅持現有政府科技采購“價格總量包干、質量優先”原則的基礎上，合理預算項目成本和預測科技創新價值，確定合理的價格總量與結構，結余歸己，不再按照三公經費進行全額審計，并嚴格科技成果質量驗收程序；建立政府采購的風險分擔機制，實施科技經費分段撥付制度，項目預算費用定期撥付，項目創新收益根據項目驗收情況具體處理，不合格項目不支付創新收益；同時，科技成果的知識產權歸政府所有，政府獎勵科技人員部分占有知識產權。

（3）建立科技創新服務體系建設資源的市場化配置機制。應實現公共服務平臺的市場化建設、社會化采購服務以及政府補貼配套。所有生產力促進中心、行業工程中心、各級工程技術研究中心、科技孵化基地等公共服務平臺，盡可能依托服務需求最大的企業或社會資本投資，對社會有償服務，同時，政府采用合理的模式對供需雙方進行財政補貼。

（4）建立應用技術創新的鼓勵和獎勵機制。主要包括：對應用技術創新中的銀行貸款進行貼息及風險擔保，對應用技術創新成果進行獎勵，對科技投入實施稅收抵扣，對科技產業減免稅收等，支持鼓勵應用技術的創新和轉化。

3．建立應用技術創新與轉化的市場機制

建立科技創新無形資產市場化流動機制。以科技無形資產評估機制為基礎，建立知識產權證券化市場體系，確立無形資產市場化流動機制。通過證券市場可以實現以下目標：一是創造知識產權流動場所；二是實現知識產權的單元化，增強其流動能力；三是增加知識產權與金融資產匹配的機會，促進知識產權從無形資產向資金的轉換，為知識產權與社會資金結合形成投資、推進知識產權生產力轉化與利用奠定基礎；四是完成知識產權向生產力轉化的核心資源配置過程；五是在政府擔保、基金管理服務的基礎上，建立科技專業銀行，推進科技市場的金融服務。知識產權證券化是突破無形資產統計和核算制度障礙，拉動知識產權價值市場化評估，進而打通資本與科技對接的路徑，推進科技資源市場化配置的有效路徑。

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作者不詳.中國科技體制改革開放30年［EB/OL］.豆丁網.20100524.

Research on Scientific and Technological System Reform for

Marketoriented Resources AllocationXU Yuming, KE Changbo, YUAN Wei

(Chongqing Academy of Social Science, Chongqing 400020, China)

Abstract: Although Chinas marketoriented reform of scientific and technological system is continuously deepened, marketoriented system and mechanism for resources allocation among governments, scientific research agencies and enterprises are thrown into confusion because governmental purchase for scientific and technological achievements deviates from market principle and because the enterprises and applicable scientific and technological agencies are still allocating the scientific and technological resources by nonmarketoriented method. As a result, China should implement doubleorbit operation mechanism between “governmental administration for scientific and technological affairs” and “applicable technology market”, emphasize doubleorbit parallel mechanism between “public appropriation” and “contracted purchase” in the management of scientific and technological affairs, rectify public expenditure approvalexamination system in the contracted purchase and set up and perfect marketoriented resources allocation operation mechanism in applicable scientific and technological market.

Key words:marketoriented resources allocation; scientific and technological resources; scientific and technological system reform; scientific and technological affairs management; applicable scientific and technological market; scientific and technological capitalization; intellectual property securitization; service system for scientific and technological innovation

CLC number：F121；F124.3Document code：AArticle ID：16748131（2014）04004406

（編輯：南北，段文娟）

“大國城市化前沿問題”學術論壇在重慶舉行

2014年6月20日，由中國社會科學院經濟研究所、《經濟研究》編輯部、中國社會科學院城市與競爭力研究中心和重慶工商大學共同主辦的“大國城市化前沿問題”學術論壇在重慶工商大學召開，來自中國社會科學院、清華大學、北京大學、武漢大學、復旦大學等近20所高校和科研機構的專家學者參加了研討。中國社科院經濟研究所所長裴長洪、中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛、四川師范大學校長丁任重、重慶工商大學校長楊繼瑞、重慶市產業經濟研究院院長廖元和、武漢大學人口資源環境經濟研究中心主任簡新華、北京大學國家發展研究院國家政策實驗室主任唐方方、南京大學房地產研究中心主任高波和清華大學建筑管理系副主任鄭思齊分別做了題為《新型城鎮化中的產業發展趨勢》《新型城鎮化：大國特征、結構效應與戰略選擇》《我國新型城鎮化進程中的“缺口”及彌補》《新型城鎮化的實現路徑》《中國城市化進程的目標與轉型發展》《新型城鎮化與舊型城鎮化之比較》《生產性服務業對中小型城市復合作用探討》《新型城鎮化與房地產發展》和《新型城鎮化背景下的“就業-居住-公共品”良性互動》的主旨演講和發言。與會專家、學者圍繞還城鎮化與土地問題、人口與經濟結構的關系及城市群與空間治理等話題進行了深入探討。