融資機制創(chuàng)新為地方債“治本”

黃劍輝

核心提示：在建立規(guī)范有效的融資機制方面，當下第一步可以在規(guī)范地方政府平臺公司的基礎(chǔ)上完善“市政信貸”。

國家審計署去年底發(fā)布了全國政府性債務審計結(jié)果，目前中國政府債務整體規(guī)模與國際相比尚處于合理水平，中短期內(nèi)違約集中爆發(fā)的可能性不大，現(xiàn)階段的大規(guī)模融資具有合理性，但債務的相關(guān)風險隱患正在逐漸顯現(xiàn)，建議從完善制度設計、化解存量風險和有效管理增量三方面同時入手進行“標本兼治”。

《預算法》、《擔保法》分別規(guī)定地方政府不得負債、不得為債務擔保，這既是地方政府通過“平臺公司”、影子銀行等工具融資的主要動因，也導致地方政府平臺的債務問題難以得到有效監(jiān)管。為此，建議國家盡快研究制定相關(guān)管理法規(guī)，將原先隱蔽的問題“陽光化”。此外還應加緊編制全國和地方資產(chǎn)負債表，并根據(jù)各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展情況和政府債務現(xiàn)狀等因素，量化分析評估未來一個時期政府融資的合理規(guī)模，并以此作為對地方債務進行總量控制的主要依據(jù)。

作為配套政策，財稅體制改革也應加快步伐。

在化解存量債務風險方面，要進行分類清理。對于具有較大正外部性的公益性質(zhì)項目所對應的債務，可通過政府發(fā)行長期債券進行債務置換。其本質(zhì)是將長期的正外部性收益對應的債務分攤到較長時間內(nèi)由社會公眾進行消化。

對于因盈利性不足、效率低下而產(chǎn)生的非公益性不良債務，可通過地方注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加大政策支持力度、盤活存量資產(chǎn)、提升效率和盈利性等方式改善償債能力；而對于收益確實無法改善的項目所對應的債務，首先可由地方政府出售一定的國有資產(chǎn)和土地直接償債，其次可通過成立資產(chǎn)管理公司，剝離壞賬處理，最后可通過銀行債轉(zhuǎn)股或直接核銷壞賬處理。

而對于可償還的債務，首先可通過地方政府發(fā)債進行債務置換，其次可通過債轉(zhuǎn)股，并向市場出售部分股份，吸引民間資本投入。對于項目優(yōu)質(zhì)、債務期限匹配的債務（如長期政策性貸款項下的優(yōu)質(zhì)項目），既可以保留債務不變，也可通過資產(chǎn)證券化騰挪出低成本的信貸空間，以服務于其他項目，化解其他政府債務創(chuàng)造良好的宏觀條件。

在建立規(guī)范有效的融資機制方面，當下第一步可以在規(guī)范地方政府平臺公司的基礎(chǔ)上完善“市政信貸”。比如，可從改革、規(guī)范“城投債”入手：第一，延長城投債的償還期限，將用于長期基礎(chǔ)設施建設的城投債償還期限放寬至20年甚至更長；第二，在總量控制的前提下，適當擴大城投債發(fā)行規(guī)模，使成本低、期限長的債券融資成為繼信貸后的又一主要方式，降低高成本債務比重；第三，建立類似美國的“一般責任債券”制度，對于長期的純公益性建設債券，由財政資金負責償還；第四，加強城投債及發(fā)行主體的信息披露，避免“黑箱”帶來場內(nèi)交易恐慌，波及一級市場發(fā)行。

還應該最大限度鼓勵社會資本進入基礎(chǔ)設施建設領(lǐng)域，降低地方政府負債融資壓力。比如可以通過資產(chǎn)證券化，將收益較好的債務向社會資本出售，可以通過出讓國有資本股權(quán)，吸進社會資本進入，積極引入公私合營（PPP）的模式，還可以向社會開放能源、通信、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和文化事業(yè)領(lǐng)域，降低進入門檻。（支點雜志2014年7月刊）endprint