融資機制創新為地方債“治本”

黃劍輝

核心提示：在建立規范有效的融資機制方面，當下第一步可以在規范地方政府平臺公司的基礎上完善“市政信貸”。

國家審計署去年底發布了全國政府性債務審計結果，目前中國政府債務整體規模與國際相比尚處于合理水平，中短期內違約集中爆發的可能性不大，現階段的大規模融資具有合理性，但債務的相關風險隱患正在逐漸顯現，建議從完善制度設計、化解存量風險和有效管理增量三方面同時入手進行“標本兼治”。

《預算法》、《擔保法》分別規定地方政府不得負債、不得為債務擔保，這既是地方政府通過“平臺公司”、影子銀行等工具融資的主要動因，也導致地方政府平臺的債務問題難以得到有效監管。為此，建議國家盡快研究制定相關管理法規，將原先隱蔽的問題“陽光化”。此外還應加緊編制全國和地方資產負債表，并根據各地區社會經濟發展情況和政府債務現狀等因素，量化分析評估未來一個時期政府融資的合理規模，并以此作為對地方債務進行總量控制的主要依據。

作為配套政策，財稅體制改革也應加快步伐。

在化解存量債務風險方面，要進行分類清理。對于具有較大正外部性的公益性質項目所對應的債務，可通過政府發行長期債券進行債務置換。其本質是將長期的正外部性收益對應的債務分攤到較長時間內由社會公眾進行消化。

對于因盈利性不足、效率低下而產生的非公益性不良債務，可通過地方注入優質資產、加大政策支持力度、盤活存量資產、提升效率和盈利性等方式改善償債能力；而對于收益確實無法改善的項目所對應的債務，首先可由地方政府出售一定的國有資產和土地直接償債，其次可通過成立資產管理公司，剝離壞賬處理，最后可通過銀行債轉股或直接核銷壞賬處理。

而對于可償還的債務，首先可通過地方政府發債進行債務置換，其次可通過債轉股，并向市場出售部分股份，吸引民間資本投入。對于項目優質、債務期限匹配的債務（如長期政策性貸款項下的優質項目），既可以保留債務不變，也可通過資產證券化騰挪出低成本的信貸空間，以服務于其他項目，化解其他政府債務創造良好的宏觀條件。

在建立規范有效的融資機制方面，當下第一步可以在規范地方政府平臺公司的基礎上完善“市政信貸”。比如，可從改革、規范“城投債”入手：第一，延長城投債的償還期限，將用于長期基礎設施建設的城投債償還期限放寬至20年甚至更長；第二，在總量控制的前提下，適當擴大城投債發行規模，使成本低、期限長的債券融資成為繼信貸后的又一主要方式，降低高成本債務比重；第三，建立類似美國的“一般責任債券”制度，對于長期的純公益性建設債券，由財政資金負責償還；第四，加強城投債及發行主體的信息披露，避免“黑箱”帶來場內交易恐慌，波及一級市場發行。

還應該最大限度鼓勵社會資本進入基礎設施建設領域，降低地方政府負債融資壓力。比如可以通過資產證券化，將收益較好的債務向社會資本出售，可以通過出讓國有資本股權，吸進社會資本進入，積極引入公私合營（PPP）的模式，還可以向社會開放能源、通信、教育、醫療、養老和文化事業領域，降低進入門檻。（支點雜志2014年7月刊）endprint