基于審計(jì)視角的大氣污染和霧霾防治及對(duì)策分析

馬玉紅+++張鋒+++李芳+++張輝

一、大氣污染和霧霾天氣的成因及危害

（一）霧霾天氣的成因

二氧化硫、氮氧化物和可吸入顆粒物這三項(xiàng)是霧霾主要組成，前兩者為氣態(tài)污染物，可吸入顆粒物是加重霧霾天氣污染的罪魁禍?zhǔn)住ｌF霾天氣主要是發(fā)展方式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)不盡合理造成的，其根源還在化石能源，一個(gè)是燒煤，一個(gè)是燃油，另外發(fā)展方式比較粗放，排放了大量的污染物，具體原因如下：一是大氣空氣氣壓低，空氣不流動(dòng)是主要因素。由于空氣的不流動(dòng)，使空氣中的微小顆粒聚集，漂浮在空氣中；二是地面灰塵大，空氣濕度低，地面的人和車流使灰塵攪動(dòng)起來；三是汽車尾氣是主要的污染物排放，近年來城市的汽車越來越多，排放的汽車尾氣是霧霾的一個(gè)因素；四是工廠制造出的二次污染；五是冬季取暖排放的二氧化碳等污染物。

以西安市為例，2013年1至10月份，西安市6次進(jìn)入全國重點(diǎn)監(jiān)測的74個(gè)城市空氣質(zhì)量后10位。西安市PM2.5的主要來源是日常發(fā)電、工業(yè)生產(chǎn)、汽車行駛等過程中經(jīng)過燃燒而排放的殘留物，大多含有重金屬等有毒物質(zhì)。經(jīng)過初步分析，機(jī)動(dòng)車尾氣、燃煤煙塵、揚(yáng)塵、工業(yè)排放、生物質(zhì)燃燒等是西安市PM2.5的主要貢獻(xiàn)源，有關(guān)研究表明，西安市PM2.5約55%來源于燃煤、機(jī)動(dòng)車燃油、工業(yè)使用燃料等燃燒過程，28%來源于揚(yáng)塵，17%來源于溶劑使用及其他。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國內(nèi)有一半的PM2.5不是來自污染源的直接排放，而是經(jīng)過十分復(fù)雜的物理和化學(xué)過程而形成。

（二）霧霾天氣的主要危害

霧使大氣的水汽含量很高，人體的汗液不易排出體外，若在戶外長時(shí)間活動(dòng)，就會(huì)造成胸悶、血壓升高。另外，霧中的大氣污染物會(huì)對(duì)人們的喉嚨、眼睛等器官造成傷害。霧還會(huì)造成植物的光合作用減弱，影響植物的生長速度。

PM2.5對(duì)人體的傷害則更大，醫(yī)學(xué)研究表明，粒徑在2.5μm以下的細(xì)顆粒物，極易被人體吸入后直接進(jìn)入支氣管，加重人體的呼吸系統(tǒng)疾病，引起心力衰竭，當(dāng)這些顆粒通過肺部進(jìn)入血液中后，將損害血紅蛋白的輸氧。老年腦血管病患者的癥狀會(huì)加重，甚至?xí)侔l(fā)中風(fēng)；細(xì)顆粒物還可以減弱紫外線輻射，這將導(dǎo)致嬰幼兒佝僂病發(fā)病率增高。同時(shí)，霧霾也成為了“馬路殺手”，使駕駛員視線受到了阻擋，給交通安全帶來了嚴(yán)重的危害，在霧霾天氣中人會(huì)感覺到抑郁、壓抑、精神緊張。

二、審計(jì)機(jī)關(guān)要在大氣污染和霧霾防治中發(fā)揮積極作用

20世紀(jì)90年代以來,國內(nèi)外環(huán)境公害惡性事件層出不窮,人與自然的和諧關(guān)系日益遭破壞。為了挽救地球，各國政府、各個(gè)國際組織都在不遺余力的呼吁加強(qiáng)環(huán)境倫理建設(shè)，同時(shí)提出更新的環(huán)境政策工具、環(huán)境管理工具，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境審計(jì)、績效審計(jì)、ISO14000標(biāo)準(zhǔn)體系、清潔生產(chǎn)審計(jì)等，最重要的是投入了大量的人力、物力和財(cái)力，下大氣力解決這一“環(huán)境殺手”，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，維護(hù)人民身心健康。

大氣污染防治工作涉及環(huán)保責(zé)任主體眾多，既包括各級(jí)地方政府部門，還包括排污單位。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)力度，離不開審計(jì)部門通過開展資源環(huán)境審計(jì)，加大對(duì)環(huán)境保護(hù)及治理工作的監(jiān)督，以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的雙贏戰(zhàn)略。

審計(jì)機(jī)關(guān)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，可以有效地監(jiān)督各環(huán)保責(zé)任主體在履行大氣污染防治責(zé)任時(shí)的政策執(zhí)行力度及治理效益情況。通過對(duì)大氣污染防治霧霾治理資金投入、使用和效益情況的審計(jì)調(diào)查，揭示資金在投入和使用中存在的問題，促進(jìn)資金投入、規(guī)范資金管理、提高資金使用效益。通過開展大氣污染防治霧霾治理的審計(jì)，查明各相關(guān)環(huán)境責(zé)任主體在履行責(zé)任時(shí)的實(shí)際效果和效率情況、發(fā)現(xiàn)體制和制度上存在的薄弱環(huán)節(jié)，提出完善制度、改進(jìn)管理的意見和建議。

三、開展大氣污染和霧霾治理審計(jì)的措施建議

從當(dāng)前國家開展大氣污染和霧霾治理，以及資金投入的情況看，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極探索、強(qiáng)力推進(jìn)、有所作為，在審計(jì)和審計(jì)調(diào)查中應(yīng)關(guān)注以下內(nèi)容：

1.環(huán)境空氣質(zhì)量變化情況。調(diào)查環(huán)境空氣質(zhì)量主要污染物濃度及達(dá)標(biāo)情況，抽查主要大氣污染企業(yè)各季度環(huán)境空氣質(zhì)量主要污染物排放濃度及達(dá)標(biāo)情況。

2.霧霾治理工作開展情況及目標(biāo)任務(wù)完成情況。調(diào)查政府制定了哪些具體措施及其實(shí)施效果，負(fù)責(zé)相關(guān)任務(wù)的部門單位履行責(zé)任情況、政策執(zhí)行力度，抽查各項(xiàng)目單位履行大氣污染防治霧霾治理責(zé)任情況。

3.項(xiàng)目進(jìn)度及資金撥付、使用情況。調(diào)查各級(jí)政府部門大氣污染物總量控制措施落實(shí)情況，大氣污染防治霧霾治理項(xiàng)目進(jìn)度是否達(dá)到要求；是否及時(shí)籌集、撥付專項(xiàng)資金；專項(xiàng)資金的管理使用是否真實(shí)、合法和有效益，是否存在擠占挪用、滯留欠撥等違紀(jì)違規(guī)問題。

4.企業(yè)大氣污染物排放治理情況。調(diào)查相關(guān)企業(yè)是否達(dá)標(biāo)排放污染物，采取的減排措施和大氣污染物治理措施，實(shí)施了哪些脫硫、脫硝、除塵工藝及其設(shè)備運(yùn)行情況；企業(yè)大氣主要污染物削減量及達(dá)標(biāo)情況；企業(yè)在大氣污染物治理方面的實(shí)際投資及使用情況；各級(jí)環(huán)保部門下達(dá)的減排項(xiàng)目完成情況，各級(jí)環(huán)保和財(cái)政部門撥付的減排資金到位及使用情況；企業(yè)繳納排污費(fèi)及享受脫硫電價(jià)補(bǔ)貼情況；企業(yè)大氣污染物排放實(shí)時(shí)監(jiān)測及其與環(huán)保部門在線監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)情況；企業(yè)用于脫硫脫硝的物料消耗及運(yùn)行治理設(shè)備的用電情況，企業(yè)繳納排污費(fèi)情況。

5.機(jī)動(dòng)車尾氣排放治理情況。調(diào)查機(jī)動(dòng)車尾氣污染物排放現(xiàn)狀和變化趨勢；機(jī)動(dòng)車尾氣排放治理工作開展情況及其效果；機(jī)動(dòng)車尾氣排放治理政策、措施和落實(shí)實(shí)施效果；機(jī)動(dòng)車尾氣排放污染物減排措施和目標(biāo)完成情況；財(cái)政部門投入機(jī)動(dòng)車尾氣排放治理資金及黃標(biāo)車、無標(biāo)車、老舊機(jī)動(dòng)車提前淘汰補(bǔ)貼資金發(fā)放情況；黃標(biāo)車、無標(biāo)車、老舊機(jī)動(dòng)車管控、淘汰、報(bào)廢拆解情況；機(jī)動(dòng)車實(shí)施黃綠標(biāo)分類管理及定期環(huán)保檢驗(yàn)監(jiān)督管理情況；車用燃油提標(biāo)及 “油改氣”新能源、清潔能源機(jī)動(dòng)車的推廣情況；機(jī)動(dòng)車尾氣排放治理資金的使用的真實(shí)、合法和有效性。

6.中小型燃煤鍋爐拆改情況。調(diào)查20蒸噸以下燃煤鍋爐數(shù)量及拆除補(bǔ)貼資金發(fā)放的真實(shí)、合法性；20蒸噸以上燃煤鍋爐脫硫、脫硝和除塵設(shè)施安裝升級(jí)改造情況，以及推廣使用高效節(jié)能微排放燃煤技術(shù)鍋爐的情況。

7.揚(yáng)塵治理情況。調(diào)查政府部門制定的揚(yáng)塵治理措施落實(shí)情況及實(shí)施效果；建筑施工工地、市政施工工地、拆遷工地和園林綠化工地的數(shù)量、規(guī)模及進(jìn)度情況；各級(jí)主管部門及建設(shè)、施工、監(jiān)理單位在揚(yáng)塵治理方面的責(zé)任落實(shí)情況；施工單位是否按照相關(guān)部門制定的揚(yáng)塵治理措施進(jìn)行施工作業(yè)，施工現(xiàn)場封閉圍擋、道路硬化、場地綠化、進(jìn)出車輛沖洗、土方覆蓋、渣土封閉運(yùn)輸、霧化降塵等措施實(shí)施情況；施工單位用于揚(yáng)塵治理的資金投入、使用及效果情況。

8.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、重污染企業(yè)搬遷情況。調(diào)查改善空氣質(zhì)量工作方案和藍(lán)天行動(dòng)計(jì)劃列出的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整淘汰退出項(xiàng)目的關(guān)停實(shí)施進(jìn)度；重污染企業(yè)搬遷進(jìn)度及搬遷資金使用情況。