英國空氣污染治理審計(jì)及其對(duì)我國環(huán)保審計(jì)的啟示

王偉

近年來，我國的環(huán)境污染尤其是空氣污染問題日益嚴(yán)重，不少城市霧霾蔽日，空氣質(zhì)量連續(xù)處于“污染”的范圍值內(nèi)，給公眾的身體健康和基本生活造成了嚴(yán)重影響。空氣污染不是一個(gè)新問題，早在1273年，英國倫敦就因?yàn)榫用袢济阂鹆藝?yán)重的煙塵污染，而通過了第一個(gè)空氣污染法。但在1952年仍然發(fā)生了毒霧事件，煙霧籠罩倫敦連續(xù)達(dá)5天，能見度下降到5米。據(jù)記載，發(fā)生煙霧這一周，倫敦死亡人數(shù)比平時(shí)多了4千人。 空氣傳播的污染不但對(duì)人的健康造成危害，長期來講，還會(huì)整體環(huán)境帶來危害，如淡水酸化、森林退化、農(nóng)作物生長等。在1956年，英國通過“清潔空氣法案”，從此建立了城市中的污染控制區(qū)制度。由于措施得當(dāng)，在隨后的幾十年時(shí)間里，其主要污染物二氧化硫和煙塵均呈穩(wěn)步下降趨勢(shì)，空氣質(zhì)量得到明顯改善。如何借鑒國外已有的治理經(jīng)驗(yàn)，是我國控制污染，改善空氣質(zhì)量的有效途徑，也是國家審計(jì)機(jī)關(guān)在今后一段時(shí)間內(nèi)需要高度關(guān)注的事項(xiàng)。

英國審計(jì)署（National Audit Office）設(shè)有專門的環(huán)境審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)環(huán)保相關(guān)事務(wù)的審計(jì)，英國目前主要的環(huán)保事務(wù)涵蓋10個(gè)主要領(lǐng)域，而大氣污染和氣候變化列在第一位。環(huán)境審計(jì)委員會(huì)主要的工作重點(diǎn)在兩大方向：第一是對(duì)環(huán)保狀態(tài)進(jìn)行持續(xù)跟進(jìn)，準(zhǔn)確評(píng)估現(xiàn)狀，審計(jì)署報(bào)告一般會(huì)對(duì)英國空氣污染的歷史趨勢(shì)、現(xiàn)狀和當(dāng)前存在主要問題進(jìn)行揭示。第二是將重點(diǎn)放在一些具體的環(huán)保措施上。包括了解政府在提高環(huán)保稅的比例、增加污染者的支付方面取得的進(jìn)展；查看環(huán)保政策的遵從成本以及既定目標(biāo)的達(dá)成情況。

目前，我國在環(huán)保審計(jì)中對(duì)水環(huán)境保護(hù)審計(jì)接觸較多外，對(duì)空氣污染等方面明顯經(jīng)驗(yàn)不足，存在審計(jì)監(jiān)督的缺失現(xiàn)象。對(duì)比英國審計(jì)署的相關(guān)事務(wù)并結(jié)合我國實(shí)際，我國審計(jì)機(jī)關(guān)可以探討從以下幾個(gè)方面對(duì)空氣污染進(jìn)行關(guān)注并提出建設(shè)性的意見。

一、審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)促進(jìn)構(gòu)建空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

一套科學(xué)的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是準(zhǔn)確進(jìn)行審計(jì)評(píng)估的基礎(chǔ)。英國及歐盟制定的越來越嚴(yán)格的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，為提升空氣質(zhì)量提供了直接的指導(dǎo)和幫助。我國審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)關(guān)注財(cái)政部門在環(huán)保方面的資金使用，盡快建立起科學(xué)的區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)及評(píng)估體系。

二、加強(qiáng)空氣污染治理的政府審計(jì)問責(zé)

空氣是一種典型的公共品，對(duì)于空氣污染，各地方政府部門有著不可推卸的責(zé)任。這需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，將空氣質(zhì)量等環(huán)保作為政府工作的考核指標(biāo)。此外，空氣質(zhì)量控制往往涉及多個(gè)部門，如在英國就涉及到環(huán)境食品鄉(xiāng)村事務(wù)部（提升空氣質(zhì)量）、環(huán)境部（工業(yè)污染排放）、交通部（車輛和油料質(zhì)量）等。在我國，當(dāng)務(wù)之急則是要重新明確和劃分好各相關(guān)部門（如環(huán)境保護(hù)部門，交通運(yùn)輸部門，科學(xué)技術(shù)部門等）的在空氣污染防治上的具體職能，共同對(duì)空氣質(zhì)量提升承擔(dān)責(zé)任。

三、審計(jì)應(yīng)關(guān)注和評(píng)估空氣污染給社會(huì)帶來的危害

這不僅包括當(dāng)前和直接的損害，還應(yīng)包括長期和間接的影響和損失。如英國審計(jì)署根據(jù)相關(guān)測(cè)算，估計(jì)出在2008年，空氣污染給英國社會(huì)帶來的成本為80億到160億英鎊。通過對(duì)空氣污染造成損失的全面評(píng)估和量化，一方面可以對(duì)空氣污染的危害有清晰的認(rèn)識(shí)，另外還可以結(jié)合政府環(huán)保投入作出相應(yīng)的績效評(píng)價(jià)。

四、對(duì)政府治理空氣污染的目標(biāo)及環(huán)保政策措施進(jìn)行追蹤審計(jì)

即考核地方政府在一定時(shí)間內(nèi)是否達(dá)到了相應(yīng)的治理目標(biāo)，相關(guān)政策的實(shí)施效果如何等。另外應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際，積極探討政府及社會(huì)組織采取多樣性的手段和措施來有效減少空氣污染、提升環(huán)境水平的可能性。

總之，目前針對(duì)空氣污染的審計(jì)應(yīng)該成為審計(jì)機(jī)關(guān)高度關(guān)注的當(dāng)務(wù)之急，這是國家審計(jì)作為國家治理重要組成部分的應(yīng)有之義，更是在新形勢(shì)下，審計(jì)機(jī)關(guān)積極拓展和深化審計(jì)內(nèi)容，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)。