全口徑預算決算審查監督下的財政審計研究

面對越做越大的財政“蛋糕”，近年來我國加快推進預算管理改革，要求納入預算管理的資金做到“橫向到邊縱向到底”，以實現對于財政收支的精細化管理。與之相應，加強全口徑預算決算審查監督也逐步提上議事日程。開展全口徑預算決算審查監督下的財政審計研究，正是在這一形勢和背景下進行的一些探索與思考。

一、財政審計與預算決算審查監督的相關性分析

在我國，廣義的預算決算審查監督是一個綜合的體系，它由人大監督、紀檢監察、財政監督、審計監督、公眾監督等相互關聯又相對獨立的監督系統組成。

（一）財政審計監督與人大監督相關性分析

在我國，財政審計與人大預算決算審查監督的相關性主要體現為：一是受托關系的特殊性。國家審計機關具有相對獨立性，受政府委托直接向人大報告；二是監督目標的一致性。財政審計受人大的委托監督公共財政收支，并通過向人大報告工作來實現人大監督的目標；三是監督對象的承接性。審計監督憑借其專業性服務于人大監督，人大憑借其權威性提升財政監督的效果。

（二）財政審計監督與紀檢監察相關性分析

財政審計監督和紀檢監察監督都在反腐倡廉建設中擔負重要責任，相互之間具有較強的相關性：一是監督對象的同一性。監督黨政機關領導干部，既是審計監督的重點，也是紀檢監察監督的重點；二是監督主體的相關性。財政審計和紀檢監察建立了經濟責任審計聯席會議制度和案件查處協作配合機制，在案件查處中協作配合；三是監督手段的互補性。紀檢監察機關通過審計線索及時查處腐敗問題，而紀檢監察部門又為審計機關提供線索。

（三）財政審計監督與財政監察相關性分析

財政審計與財政監察是性質完全不同、相關性最弱的兩種監督方式：一是監督的權威性不同。審計成果每年向對各級政府和人大常委會提交和報告；監察結果僅作為財政部門改進財政工作的重要參照；二是監督的層次不同。財政審計是獨立于財政部門的一種外部監督，而財政監察對財政部門的領導負責；三是監督的重點不同。財政審計側重于對全局性問題的檢查，而財政監察重點在于彌補財政管理漏洞。

（四）財政審計與公眾監督相關性分析

財政審計與社會公眾監督的結合點在于向社會公布審計結果。一方面，審計結果公告制度保障了公眾的知情權，客觀上推動了預算的公開透明；另一方面，社會公眾監督有利于審計發現問題的整改。通過審計結果公告，將審計發現問題置于社會公眾的視野下，有力地促進被審計單位重視審計查出問題，迅速整改。

綜上所述，財政審計監督的有效運行，離不開其他監督制度的支持和配合。準確把握財政審計與預算決算審查監督的相關性，有利于科學界定財政審計監督職能和范圍，更好地發揮財政審計監督作用。

二、全口徑預算決算審查監督對財政審計的影響與挑戰

隨著全口徑預算決算體制改革的不斷深入，加強全口徑預算決算審查監督也逐步提上議事日程，財政審計監督工作也相應地受到了影響和挑戰，激發了財政審計范圍、內容、方式的全方位變革。

（一）財政審計范圍進一步拓展

一是審計覆蓋面要“橫向到邊”。審計的對象既要涵蓋一般預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算，又要涉及尚未納入預算管理的所有政府收支；二是審計深度要達到“縱向到底”。通過預算執行情況審計，以“倒逼”機制，推動預算編制更加科學、合理；向資金的終端延伸，跟蹤問效，實行跟蹤審計。

（二）財政審計對象進一步擴大

一方面，審計的對象逐步拓展到組織預算執行的政府各個部門，以一、二、三級預算單位的財政收支為審計重點，保證財政預算審計的深度與廣度，加大執法力度；另一方面，審計對象擴展到對本級預算內外資金、上級財政轉移支付資金、政府重點建設資金以及政府采購資金等各項財政資金的審計。

（三）財政審計內容有所調整

一是要突出公共財政的“公共性”審計。財政審計更加關注宏觀性、建設性、效益性等問題，關注經濟、社會、生態等方面的問題；二是要加強對財政政策運行環境的審計。財政審計要著眼于地方政府、財稅部門，執行財政經濟方針、政策的情況；三是要開展公共財政績效考核。財政審計應開展對政府收支的績效審計，做到全面描述、衡量和監管財政操作。

（四）財政審計重點發生變化

一是要重點檢查部門預算編制的過程，評估預算編制辦法是否科學，檢查預算約束是否具有剛性；二是要加強對收支兩條線的審計，檢查各項基金和非稅收入的設立、征收、管理是否符合規定；三是要重點關注轉移支付。審計著眼點放在優化轉移支付結構上，讓轉移支付的分配管理制度更加公開、公平、公正；四是要重點審計財政風險，加強對政府的各種債務的審計，評估、防范和化解財政風險。

（五）財政審計監督方法手段亟需革新

一是審計監督方式、方法隨之變化。隨著公共財政體制改革的深化，財政審計的監督方式、方法正在悄然發生變化。過去從預算單位銀行開戶入手的審計方法受到了挑戰，應更多的采用核對法去核查各個賬戶之間的清算過程；二是審計監督的手段隨之革新。隨著“金財”、“金稅”等信息化工程的實施，財政審計的對象發生了變化，傳統的審計手段已不能滿足工作需要，必須積極引入計算機審計手段。

三、創新全口徑預算決算審查監督下財政審計工作的思考

面對出現的新情況、新問題和新挑戰，財政審計工作應本著先易后難、重點突破、逐步推進的思路，進一步深化財政審計工作，既要鞏固已有成果，保持工作的連續性；又要開拓創新，采取新思路、新方法和新舉措，進一步深化財政審計工作。

（一）擴大審計覆蓋面，促進財政審計的橫縱發展。一方面，從范圍上橫向拓展，把全部政府性資金納入財政審計范疇。既審計一般預算收支，又審計預算外資金、政府性基金、政府債務、政府投資及其他財政財務收支；既審計一級預算部門單位，也要審計二、三級預算單位和接受補助的下級單位，實現政府性資金審計全覆蓋；另一方面，從流程上縱向延伸，對財政資金實行全過程審計。要緊跟財政資金走向，推行“全程式預算跟蹤”，要從預算執行的源頭預算編制環節入手，注重檢查預算執行隨意性。同時，對重點建設項目和重點專項資金開展跟蹤審計。

（二）調整審計視角，提升財政審計的宏觀層次。一是高度關注宏觀政策措施的執行。加大對國家重大經濟政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計力度，保障政策措施落實的及時性和有效性；二是高度關注財政經濟風險。密切關注國家財政經濟中的突出矛盾和潛在風險，把審計觸角更多地伸向財政經濟的風險領域、風險環節；三是高度關注財政資金使用效益。大力推進效益審計，注重從政策執行、資金使用效益、行政工作效能等方面做出評價；四是高度關注體制機制制度建設。加大對各項財政改革落實情況的審計，注重揭示反映預算管理制度存在的問題，促進加快公共財政體制建設。

（三）加快信息化建設，提高財政審計技術水平。一是革新理念，把握信息化審計新方向。大膽吸收借鑒新思想、新知識，積極探索新方式、新方法，強力推進審計信息化建設；二是與時俱進，探索信息化審計新思路。要充分發揮計算機數據分析處理、審計查證、信息收集篩選等功能，對重點領域、重點資金、重點項目進行數據分析研究；三是立足實際，加強審計管理模式創新。積極探索“多級聯動”的聯網審計，力爭實現“集中分析、發現疑點、分散核查、系統研究”的審計模式。

（四）強化綜合管理，控制和提高審計質量。一是統籌做好審計計劃管理。統籌部署審計項目，實施上下聯動、整體作戰，充分發揮審計資源的“層級合力”，提高財政審計整體效能；二是著力加強審計現場管理。審計組長要靠前指揮，對于審計人員的工作狀態、質量和成果進行考評，并依據考評情況進行獎懲；三是大力加強審計成果開發利用。加強財政審計情況的綜合分析，擴大宣傳審計成果，加大督促整改力度；四是加強審計人才隊伍建設。積極搭建培訓、交流平臺，采取請進來培訓、走出去培訓等有效形式，加強審計人才培養。

（課題組成員：孟華師立偉陳宏閆波席海昕張靜何媛史薇 ）