淺議審計機關開展行政指導

陳獻東

一、審計機關開展行政指導的意義

（一）審計行政指導實施依據的寬泛性，可以幫助審計機關提高服務國家治理的針對性。在經濟全球化日益加深和信息技術快速更新的今天，經濟社會關系變得日益復雜，而調整各類經濟社會關系的立法卻難以跟上發展的需要，導致審計執法經常出現“無法可依”現象。“徒法不足以自行”，更何況有時還沒有法律可依。審計行政指導實施依據的寬泛性，可以有效彌補這方面的不足。

（二）審計行政指導方法的多樣性和柔和性，可以幫助審計機關提高服務國家治理的效果。審計行政指導的方法方式廣泛多樣，如政策輔導、警示告誡、示范推薦、行政建議、技術支持等。這些方法突破了審計處理處罰的局限，不僅適用于從微觀層面促進被審計單位加強內部管理，而且可用于從宏觀層面推動體制機制和制度完善。同時，這些方法還十分柔和。它們通過“利益誘導”、柔性干預、自愿協商等方式對被審計單位進行引導，疏通協調審計機關與被審計單位之間的意見分歧和矛盾，最終促使被審計單位自愿接受審計結果，自覺糾正違法違規問題，從而實現法律效果和社會效果的有機統一。

（三）審計行政指導實施程序的簡明性，可以幫助審計機關提高服務國家治理的效率。審計行政指導沒有法定程序，而是根據被審計單位的具體情況，采取靈活多樣的程序，對被審計單位適時作出指導行為。因此，審計行政指導能夠在較短的時間內完成。同時，由于被審計單位自愿接受審計行政指導，從而減少了審計實施的阻力，提高了審計整改的效果。這在無形中也提高了審計機關服務國家治理的效率。

二、審計機關開展行政指導的實施依據

（一）審計行政指導的規范性依據。這是指法律、法規和規章有明確規定審計機關可以開展行政指導，主要包括《審計法》及其實施條例、《財政違法行為處罰處分條例》、《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》、《國家審計準則》和《審計署關于內部審計工作的規定》等。

（二）審計行政指導的非規范性依據。這是指審計機關基于法律、法規、規章的原則、國家的政策精神或其他規范性文件開展行政指導。比如，《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》第14條規定，“經濟責任審計應當以促進領導干部推動本地區、本部門(系統)、本單位科學發展為目標，以領導干部守法、守紀、守規、盡責情況為重點。”這是一個范圍十分寬泛的審計目標，從而為審計機關開展典型示范引導、推進內控制度建設等指導行為提供了廣闊空間。

三、審計機關開展行政指導的實施方式

（一）規制性審計行政指導。它是審計機關為了維護國家財經秩序，對被審計單位可能發生、正在發生或已經發生的違反國家規定的財政財務收支問題加以規范和制約的行為。規制性審計行政指導一般通過警示、告誡、勸告和提醒等方式，要求被審計單位為或不為一定行為。

1.審計前對被審計單位進行警示提醒。審計前對被審計單位宣講法律法規關于配合審計的要求，提醒被審計單位做好配合工作。如果被審計單位經警示提醒后，仍然拒絕配合審計，審計機關再根據《審計法》第43條和《財政違法行為處罰處分條例》第41條規定，對其采取諸如責令改正、通報批評、給予警告或罰款等強制性措施。

2.審計過程中對被審計單位進行規勸告誡。審計機關如果發現被審計單位正在發生違反國家規定的財政財務收支行為，如隱匿與財政財務收支有關的資料、轉移所持有的違反國家規定取得的資產等，可以先行規勸被審計單位停止上述違法行為，告誡其違法行為的嚴重后果，同時要求其立即自行糾正。如果被審計單位經規勸告誡后仍然繼續進行上述違法行為，審計機關再依據《審計法》第34條和《財政違法行為處罰處分條例》第24條規定，采取諸如制止、責令停止、封存或凍結等強制性措施。

3.審計終結后對如何糾正和整改審計發現的問題進行行政指導，包括：（1）對被審計單位的具體行為進行行政指導，如在審計報告中針對審計發現的問題提出改進建議或向被審計單位出具單獨的審計建議書、在審計回訪時指導被審計單位如何落實審計決定等；（2）對被審計單位的抽象行為進行行政指導，如發現被審計單位執行的上級主管部門有關財政收支、財務收支的規定與法律、行政法規相抵觸的，審計機關“應當建議有關主管部門糾正。”

（二）調整性審計行政指導。它是指當被審計單位內部發生矛盾糾紛時，審計機關為促進和解而使用的行政指導。審計機關既可依職權主動、也可依被審計單位的申請實施調整性審計行政指導行為。

1.對經濟責任審計中前后任領導的意見分歧組織會商調解。經濟責任審計中經常遇到前任和后任對有些問題的看法不一致，導致責任認定困難，如滯銷商品的認定標準及其預期可回收金額、應收賬款的質量及其預期變現能力等。這些問題如果前后任沒有達成一致意見，將給結果評價和責任認定帶來很大的困難，也不利于前后任的順利交接。審計機關可主動，或依申請對上述矛盾糾紛組織會商調解，爭取前后任達成一致，從而分清責任，客觀評價領導干部經濟責任履行情況。

2.對固定資產投資審計中建設方和施工方之間的工程價款結算糾紛組織會辦協調。在固定資產投資審計中，會遇到建設方和施工方在工程價款結算中出現糾紛，如工程建設期間出現合同外的變更，如何認定變更后的單價？由于不可抗拒原因引起工期拖延給施工方造成的損失如何認定等，審計機關可主動，或依申請對上述問題組織會辦協調，不僅是滿足建設方和施工方結算工程款的需要，也是遵守客觀公正審計職業道德的具體體現。

（三）幫助性審計行政指導。它是指審計機關為被審計單位提供政策信息、管理咨詢、業務輔導等，幫助被審計單位加強內部管理、提高資金使用效益的指導行為。

1.財經法規和內控制度建設輔導。這是審計機關的專業優勢，主要是幫助被審計單位組織會計核算、加強財務管理、對包括內部審計在內的內部控制制度建設等進行輔導。特別是建設項目跟蹤審計，要充分釋放咨詢服務和事前防范的功能。

2.典型示范引導。審計機關平時注意關注總結遵守國家財經法規的正面典型。對嚴格遵守國家財經法規的先進典型，可采取獎勵、公告等方式大力對外宣傳推介，從而達到在面上帶動引領其他的目的。

3.風險識別與防范指導。在日常審計過程中，如果發現被審計單位存在財務風險、金融風險、經營風險、內控風險等，審計機關要注意識別并提醒、指導被審計單位及早采取措施，加以防范和解決。

四、開展審計行政指導需要配套解決的幾個問題

(一)更新審計觀念

接受并認同一項制度，首先需要改變觀念。同樣，要使審計行政指導柔性機制發揮應有的作用，廣大審計人員需要踐行“以人為本”的審計理念，強化文明審計、科學審計和依法審計的意識。只有審計理念轉變了，審計行政指導的柔性機制才能轉化為各級審計部門的自覺行動。

(二)加強制度建設

1.制定審計行政指導工作手冊。審計行政指導是一項系統工程，需要制定一套工作手冊供審計人員學習使用。審計行政指導手冊的內容主要包括實施的依據、實施的形式、實施的程序、被審計對象的權利義務等。否則，審計人員將無所適從。

2.建立審計行政指導告知制度。將審計行政指導的實施依據、實施形式、實施程序、被審計對象的權利義務等通過網站、新聞媒體等多種形式向社會公布，便于公眾知曉并自愿選擇。要突出審前預告、審中提示和審后告知等三個重點環節。

3.建立審計行政指導監督考核制度。通過加強監督考核，既防止審計人員該實施指導而不積極實施，又防止不該實施指導卻胡亂指揮，或將行政指導與審計執法混為一談，導致被審計單位沒有拒絕的余地。

4.修改審計績效評價標準。不以查處多少、上繳多少作為審計業績評價考核的唯一標準，而是把“審、幫、促”的科學審計理念貫穿到審計工作的全過程，注意發揮審計的預警作用和建設性作用。做到既揭露查處重大違法違規問題，又促進被審計單位加強內部管理、完善體制機制。

（三）加強審計隊伍建設

審計人員素質的高低直接關系著行政指導的成敗。一方面，審計行政指導要求審計人員掌握更多有關被審計單位經濟活動的信息、知識和技能，否則難以進行指導；另一方面，審計行政指導要求審計人員文明審計、科學審計和依法審計。否則，審計行政指導會流于形式。因此，開展審計行政指導，需要加強審計隊伍建設，提高其開展行政指導的能力和水平。

(四)開展理論研究

盡管在審計實踐中，審計行政指導柔性機制已經自覺或不自覺地發揮作用并取得了一定的成效，但在審計理論方面，我國學界還沒有對審計行政指導制度進行深入、系統的研究。審計行政指導理論研究滯后的現狀，不僅與其在服務國家治理的重要作用不相匹配，而且還制約著審計行政指導實踐的深入開展。因此，我們需要借鑒國內外行政指導的理論研究成果，并有機地移植到審計實踐中，形成審計行政指導獨特的理論體系。