北京市養老保障制度變遷與養老模式的比較研究

摘要：在人口老齡化浪潮席卷世界各國的同時，中國大城市也面臨突出的老齡化問題，亟待完善養老保障體系成為應對人口老齡化的焦點。作為一線大城市，北京已經進入老齡化時期，需要在養老問題上有更為深入的思考。將養老問題分為生存保障和發展保障兩個部分，以養老金、醫療和服務為具體形式，通過對制度層面和生活模式層面進行分析，發現當前適合北京的養老模式應為社區居家養老模式。

關鍵詞：養老金制度；養老服務；社區居家養老

中圖分類號：F840文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2014）18-0073-07

北京作為中國首都，承載著政治、經濟、文化中心等多重城市職能，其發展的現代化和國際化水平直追世界一流大城市，所以也更早體現出城市人口規模壓力和老齡化壓力對城市社會保障制度安排影響的動態效應。應對養老問題的多種養老模式成為了人們關注的焦點，如居家養老、機構養老、社區養老等各色養老模式可供選擇，然而任何一種養老模式必然體現出老年群體的基本需求與更高追求之間的不同形式的平衡性。由此本文進行相關探討，以期為北京養老保障相關發展提供一些借鑒。

一、養老問題研究的基本邏輯

研究養老問題，應當首先從其主體，即老年人群體的需求入手，解讀老年人福利中的生存保障和發展保障兩個基本面；其次，進入其保障手段中的經濟手段和非經濟手段的實現方式層面；再次，深入分析與幾個層次相對應的養老金、醫療與配套服務等具體表現形式；最后，歸納出兩個最重要的一般表現形式：第一，社會發展的階段性博弈結果成為了階段性的養老制度安排，并會隨著經濟社會發展的條件變化而呈現出變遷的態勢；第二，養老模式，即具體的老年人生活方式，充分體現了在一定的制度安排下，社會以何種方式實現老年人生存和發展保障的需要。

這一問題研究脈絡（如下圖所示）：

通過以上切入點來看，針對老年人群體需求的養老問題，根本上可以從生存保障和發展保障兩個方面進行認識。生存保障的核心在于基本物質保障和基本生理保障，兩者的最終結合點在養老和醫療保險基金的資金層面。發展保障的核心則在于公共服務和配套設施建設，兩者構成了老年人生活環境中的外部環境，并以針對性的養老服務滿足老年人個性化及社會化需求。這種保障的實現方式則是憑借經濟手段與非經濟手段兩方面的共同作用，在養老金方面，部分以相關法律制度進行規范和約束，部分則遵循市場原則，而醫療與養老服務不但需要政府等公共服務部門的積極參與，也需要依靠市場機制優化資源配置，充分實現公平與效率相兼顧。

由當前養老體系中養老金、醫療、服務三個具體表現方面，可提取出兩個重要一般表現形式：制度保障和養老模式。前者的行為主體關系到政府中政策指導部門和受益的老年人群體，后者的行為主體則主要聯結了政府中公共服務部門、靈活的市場和受益的老年人群體，而二者的共同點則在于同屬于養老保障環境層面的內容，進一步作為遞進的層次，制度保障的績效表現最終回到養老模式的具體層面上。

北京市作為現代化、國際化水平較高的大城市，其老齡化壓力誘發的各項改革政策和措施，離不開借鑒發達國家的相關制度及生活模式。這里以北京市為例，以養老金、醫療和相關服務等具體內容為主要考察對象，對其養老保障制度變遷和養老模式進行分析和總結，并借鑒各國相關經驗進行國際比較。

二、北京市養老保障制度變遷歷程

北京市的老年人福利制度發展經歷了數次變遷，這里從保障基本物質生活的老年收入問題，保障基本生理生活的醫療問題兩個方面入手，對相關制度安排變化加以解讀。

（一）北京市養老制度變遷的描述性分析

1.老年收入問題：基本物質保障。在老年人收入問題上，養老金的規模和分配是最為基本的問題。

現代國家的養老金制度當前大部分采用多支柱模式，一般由三支柱構成：第一支柱是基本養老保險，政府強制征收養老保險費來提供，采取現收現付制管理模式；第二支柱以企業年金等為代表，通常由雇主發起設立，雇主與職工共同繳費，采取基金積累制，并投資于資本市場；第三支柱則是根據私人意愿購買的商業保險，同樣投資于資本市場。根據北京市人民政府于2006年頒布的《北京市基本養老保險規定》，基本養老金由基礎養老金與個人賬戶養老金組成，北京市養老金支柱模式由基本養老保險、補充養老保險和個人儲蓄性養老保險三支柱構成。

比較分析北京和四國養老金支柱模式，可以發現北京在三支柱模式的形式上與發達國家并沒有特別明顯的差距。但實際上，由于國內資本市場和金融市場尚不完善，目前的養老基金仍以現收現付制為主，尚不能有效發揮個人積累賬戶的保障作用，基金規模的增長也較為緩慢，但未來將養老金投入資本市場運作的方向卻是短期內不會改變的。

觀察北京市養老保險參保數據變化，在2004年后，伴隨擴大養老保險覆蓋面改革政策逐步發力，北京市參保人員增幅明顯上升，其中農村養老保險參與人數增加更加突出；同時產生較大變動的還有退休人員基本養老金最低標準的增量，與參保人員增量呈現出每兩三年漸次相互超越的增加趨勢，顯示二者可能存在著互為因果的螺旋上升發展關系。而相對于這兩項變量的增加趨勢，養老保險基金支出的增加值也在2005年后呈現出較明顯的快速上升趨勢，并保持較為平穩的發展步調。

2.老年醫療保障問題：基本生理保障。現代老年人福利的發展取向，一方面是充分的物質生理保障，包括養老金和基本醫療，另一方面是擴展的身心發展空間，包括老年服務和養老模式的選擇問題。歸根結底，都是要將老年人以更為合乎社會發展的方式重新納入社會體系中，體現社會對做出貢獻群體的合理報償，并避免其真正脫離社會可能導致的身心不協調或陷入不良境遇。

因此，養老問題中的老年醫療保障就成為了一個關鍵議題，在老年醫療保障問題中，醫療保險制度變遷體現了醫療生理保障問題中的環境變化和政府責任。

北京市在2001年之前，以大病醫療基金統籌為主要的醫療保險模式，在2001年后才開始設置基本醫療保險指標，自2001年建立面向城鎮職工的基本醫療保險制度，到2003年建立面向農民的新型農村合作醫療制度，之后醫療保障體系不斷完善，覆蓋范圍也不斷擴大。

北京市醫療保險參保相關數據顯示，參保人數變化過程分別在2004年和2009年出現了轉折點，而基本醫療保險支出總額的的轉折點是在2009年。究其原因，受2004年北京市出臺的外地農民工參加工傷保險和醫療保險辦法刺激，醫療保險參保人數短期內出現了激增；伴隨2009年1月1日起執行的北京市《關于已參加大病醫療保險的城鎮居民老年人門診醫療費用報銷暫行辦法》、《北京市靈活就業人員參加職工基本醫療保險辦法》和《關于退休人員醫療保險待遇有關問題的通知》等三項醫療保險惠民措施得到落實，2009年之后的保險基金支出和參保人數均呈現激增態勢。

（二）北京市養老制度變遷的階段分析

以養老金制度變遷和醫療保險的制度安排改革來看，北京市養老制度變遷的歷程可以根據養老、醫療保險制度變遷的主脈絡劃分為四個階段。

1.第一階段：完善基礎制度，初步保障基本面。以1994—2001年左右為第一階段。這一時期，以保障北京城市居民為主，外來人口流動性還不強，老齡化壓力也還不大。養老保險逐步發展出社會統籌與個人賬戶結合的城鎮職工基本社會養老保險制度，醫療保險以大病統籌方式，將城鎮職工與退休人員納入醫療保險范圍內，初步形成以城鎮職工退休人員為主體的基本養老制度保障體系。

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2.第二階段：擴大覆蓋范圍，充分保障基本面。以2001—2004年左右為第二階段。這段時期，農民的利益得到關注，也開始有越來越多的外來務工人員進入北京尋求發展，并因戶籍問題而處于社保夾縫中，亟待政府出臺相關政策給予保障。養老保險制度日趨完善，將外來務工人員納入了養老保險范圍內，醫療保險則建立了面向農民的新型農村合作醫療制度，并將外地農民工納入醫療保險范圍內，原有基本面覆蓋范圍擴大，初步實現城鄉居民退休人員群體的基本覆蓋。

3.第三階段：制度結構性改革，以增加投入惠民。以2004—2007年左右為第三階段。這一段時期，老齡化問題加劇，流動人口問題突出，以多項民生政策為開端，社會保障在制度結構和政府投入兩方面都有較大變化。該時期是在2004年左右養老保險與醫療保險制度改革后，覆蓋范圍擴大的推進時期，其中退休人員基本養老金最低標準和養老、醫療保險支出額度均有較大攀升，政府相關投入的增加帶動了城鎮居民主體的參保積極性。

4.第四階段：繼續擴大覆蓋面，以實現養老、醫保全覆蓋。以2007年以后至今為第四階段。這一時期，老齡化問題已經極為突出，流動人口保障的訴求呼聲很高，養老問題成為城市居民焦點問題，需要切實有力的保障政策支持發展。基本養老保險規定進一步修改和完善，約在2010年實現了城鄉居民養老保險保障制度全覆蓋，醫療保險范圍中未曾覆蓋到的兒童和部分老年人通過“一老一小”政策被納入覆蓋范圍內，到2008年，北京市出臺辦法將重障殘疾人員和無業人員納入醫保范疇，在全國率先實現醫療保障制度全覆蓋。

綜上所述，養老保障制度變遷的過程，大致體現為先將蛋糕做大，再合理分配的螺旋上升發展方式；同時根據人口結構變化而擴大保障覆蓋范圍，進而有序提升參保人福利水平是兩個基本方向。

三、北京市養老模式的國際比較與特殊性

（一）養老模式的國際比較

發達國家更早遇到人口老齡化壓力，對養老問題的思考和研究更加深入，形成了惠及老年人的各種生活保障和服務體系，最終建構了符合國情的不同養老生活模式。

各國的養老模式雖基本上由家庭、機構、社區模式構成，但也都有其不同傾向和獨特性。一是老年群體基本特征存在較大差異。歐美國家老年人獨立意愿更強，在足夠收入的情況下，傾向脫離子女的居家養老，和自治性強的老年社區；新加坡、日本等東方傳統觀念濃厚的國家，則大多將老人與子女同居看作是更好的養老生活方式，政府積極采取措施鼓勵“兩代居”家庭養老。二是收入水平存在差距。英美依托養老金資本市場較德日等國有積累優勢，然而高福利國家的養老金可持續問題始終未能有效解決。

（二）北京市社區居家養老模式的合理性

在社區居家養老模式和養老地產等新型養老選擇興起的當今時代，社區在不斷完善和擴展基本服務功能的同時，可以擔當起老年服務的供給主體，提供基本醫療衛生、日常照料、文化娛樂和社會交往等服務，尤其是在一些高齡老人較多的老年社區。

比較而言，適合北京城鎮居民的養老模式應為社區居家養老，主要基于如下三點理由。

第一，是由于盡量不過分脫離原有家庭成員是不少老年人的基本愿望，所以呈現出圍繞原有居家養老模式的服務網絡，更甚于整體性地構成一個老年社區。根據尹志剛（2008）對西城區、宣武區獨生子女家庭養老選擇的調查來看，適合北京市城市居民的養老方式，仍是社區居家模式。這不僅源于傳統家庭的居家養老觀念還未有大的轉變，也源于近些年社區服務的快速發展和服務方式的多樣化，為老年人居家養老提供了便利。

第二，是社區居家養老服務網絡是盡力將居家老人引出家門或主動上門的服務網絡，而養老社區更像是是打包銷售的一體化服務方式。如美國的太陽城，由于老年人不傾向于與子女一起居住，而充分發展出老年社區服務體系，以入住老年人群體的總體為依托。

北京當前有東方太陽城、北京太陽城、壽山福海、萬科幸福匯等多個養老地產項目，然而其資金可持續和周轉卻頻頻面臨問題，且一體化社區的費用額度，包括上萬的押金或會費，以及床位費及各項服務雜費，是大多數老年家庭難以負擔的。所以未來的發展方向還是在于優化社區服務結構和服務網絡，且社區居家養老模式更能體現出老年人個性化需求的滿足，是適合北京城鎮老年群體的較為合理的養老模式。

第三，是機構養老等模式仍然存在較多問題。傾向社會機構養老的老年人群多數集中在空巢且半自理、不能自理的境遇之下，其所能負擔的入院費用通常也不高，正是這樣的群體才真正需要優質的公立養老院以較低的費用對其進行細致護理。然而公立養老院本身作為利益經濟體，大多不愿意接受不能自理的老年群體，并將優勢資源傾斜于有自理能力的富裕家庭老人。除此以外，價格機制使得不能自理的老人因無法負擔高昂護理費用，而容易被民營養老機構擠出消費群體之列，最終成為了老年群體中的一座孤島。

因此，社區居家養老和老年公寓等模式，適合有自理能力且剛退休不久，仍保持著旺盛社會交往需求的老年群體，而機構集中養老則更適合孤寡、空巢，尤其是半自理、不能自理的老年群體。但是各種養老模式服務對象的倒錯，則反映出當養老問題的解決辦法應遵循公平原則，并體現公共服務性質的時候，經營主體卻仍維持著追求短期利益和效率的目標錯位。

四、相關結論和建議

綜合以上分析可以得出以下幾個結論和相關建議：

1.養老制度變遷和養老模式的轉變隨著經濟社會環境的變化而發生改變，所以在推動養老事業發展的選擇上，要充分審視環境條件和相關變化。例如最近頻頻成為焦點的“以房養老”試點工作，在北京、上海、廣州和武漢展開，但該種養老選擇需要依托成熟的保險市場和資本市場，以及可能出現的利益糾紛的完善法制協商渠道和制度保障，這些條件中國當前還未充分具備，所以出現了參加“以房養老”的老年人因為待遇苛刻而反悔，引發與受托公司糾紛的事件，并最終使得“以房養老”方式的推行遇到極大阻礙。

2.養老問題最終仍屬于一定效率下的具有維護公平傾向的問題，以經濟學視角解讀時，并非是純粹市場化條件下的最優化配置問題，而是保證實現一定公平條件下的最優化配置問題。養老問題中的公平原則是較為硬性的條件約束，這是不能被忽視的一點，原因在于老年福利實現的最終衡量標準，不在于養老事業創造的產出份額，而是在于老年群體的生活滿意度及社會長期發展的可持續性。

3.養老保障中包含有生存保障和發展保障兩個方面，在根本上需要政府角色的積極參與，以相關配套的制度安排和公共服務職能作為切入點，保證老年人衣食住行和醫療需求得到滿足。同時，現代社會以市場化運作方式，也有一定優勢可進入公共領域參與養老服務的建設，然而在這一問題上，公共產品和私人產品的性質要明晰，監管也要到位，以免經營主體的私利侵害到公共利益。

4.適合北京未來的養老模式仍主要是社區居家養老模式，但這不是說推進機構養老和發展民營養老機構的步伐能夠緩下來，這一進程反而應該加快。養老問題是一個宏觀層面的問題，需要整個社會體系的全面發展來支撐。

參考文獻：

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[10]尹志剛.北京城市首批獨生子女父母養老方式選擇與養老戰略思考[J].南京人口管理干部學院學報，2008，(2)：32-36.

Pension Institutional Changes and Living Mode of Old-age in Beijing：A Comparative Study

CHANG Jing

（School of Economics，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

Abstract：As an aging population wave sweeps across the world，the big cities in our country also faces prominent aging problem，in which improving old-age security system has been the focus of dealing with an aging population.As one of the first-line cities，Beijing has entered the aging period that needs to have a more in-depth thinking on the problems of old-age care.Old-age care problem can be divided into living security and development guarantee.In the specific forms of pensions，health care and services，this paper draws a conclusion that the suitable old-ages living mode in Beijing is the pattern of community-based seniors using home care services，which is obtained from the analysis on institutions and living modes in a comparative perspective.

Key words：pension institution；old-age living mode；community-based seniors using home care services[責任編輯 陳丹丹]

收稿日期：2014-03-19

基金項目：首都經濟貿易大學產學研聯合培養研究生基地項目資助

作者簡介：常婧（1990-），女，北京人，碩士研究生，從事經濟體制比較研究。

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CHANG Jing

（School of Economics，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

Abstract：As an aging population wave sweeps across the world，the big cities in our country also faces prominent aging problem，in which improving old-age security system has been the focus of dealing with an aging population.As one of the first-line cities，Beijing has entered the aging period that needs to have a more in-depth thinking on the problems of old-age care.Old-age care problem can be divided into living security and development guarantee.In the specific forms of pensions，health care and services，this paper draws a conclusion that the suitable old-ages living mode in Beijing is the pattern of community-based seniors using home care services，which is obtained from the analysis on institutions and living modes in a comparative perspective.

Key words：pension institution；old-age living mode；community-based seniors using home care services[責任編輯 陳丹丹]

收稿日期：2014-03-19

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作者簡介：常婧（1990-），女，北京人，碩士研究生，從事經濟體制比較研究。

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[9]楊熙.養老社區模式構建研究——以昆明市為例[D].昆明：云南大學公共管理學院，2013.

[10]尹志剛.北京城市首批獨生子女父母養老方式選擇與養老戰略思考[J].南京人口管理干部學院學報，2008，(2)：32-36.

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CHANG Jing

（School of Economics，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

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Key words：pension institution；old-age living mode；community-based seniors using home care services[責任編輯 陳丹丹]

收稿日期：2014-03-19

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作者簡介：常婧（1990-），女，北京人，碩士研究生，從事經濟體制比較研究。

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