國家治理體系建構與政治精英的價值取向

摘要：國家治理體系中“法”的建構處于“術”的層次，而“德”的建構則體現為“道”的層次。在政治精英主義看來，國家治理體系中“德”的建構主要是由一小部分政治精英來主導的。因此，在國家治理體系構建過程中，政治精英們的價值取向非常重要。對于中國國家治理體系的構建而言，儒家精英主義以及“內儒外法”的傳統是可資利用的重要政治資源。

關鍵詞：國家治理體系；政治精英主義；儒家精英主義

中圖分類號：D6文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2014）18-0156-02

一、國家治理體系建構中的價值向度

在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義最具有代表性。“治理是各種公共的和私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。”[1]

雖然在英文中，“治理”與“統治”有相同的詞根，但在學術界，“治理”被認為與“統治”有很大的不同。“統治意味著由正式權力和警察力量支持的活動，以保證其適時制定的政策能夠得到執行，治理則由共同的目標所支持。”[2]治理最突出的特征就是要求人們重新理解政府的作用，科學合理地界定政府、市場、社會組織與公民之間的關系。

雖然“治理”這一概念與傳統的“統治”有所區別，但治理并不一定是“善治”。換言之，并非所有的治理體系都是“善”的。一般認為，善治的特點是：合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效。何增科[3]認為，在此之外，還包括：參與、穩定、廉潔、公正。實際上，與所有行政學的概念一樣，治理和善治都同時包含政治與價值的意蘊，這一意蘊是指善治除了具有行政效率之外，它還必須是公平與正義的。由此，在治理體系的構建中必然含有價值觀的參與。善治所要求的“合法”中的“法”一定是“良法”，而非“惡法”，善治所要求的“有效”一定是基于公平正義的“有效”。這就是國家治理體系構建中的價值向度，價值向度是國家治理體系構建的基本向度，只有在這一基本向度之上，我們才能確立其結構與效率的向度。否則，我們構建的治理體系只可能距離“善治”越來越遠。

二、精英主義與國家治理體系建構中政治精英的價值取向

傳統上，精英是指這樣一個小的群體，他們履行所有重要的政治職能，主要是制定國家和社會的重大決策，并實施某些關鍵性的決策；引導國家的政治生活，控制意識形態，協調利益集團矛盾。精英主義認為，政治精英對政治生活的這種決定性作用是一種普遍性規律，它存在于所有人類社會和政治組織中。

精英理論家正確地指出，工會組織、職業性協會、群眾的政治運動、家長教師聯誼會等都傾向于寡頭制。很少有人有時間在利益集團里積極工作，控制權掌握在少數積極分子手中。只要這些領導人在董事會規定的范圍內行事，那些不積極的大多數就會把他們當做代理人而接受他們的權威。領導者開始逐步使團體個人化，普通成員的觀點被認為是“非正式的”。

因此，在精英主義看來，在“各種公共的和私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式”的治理實踐中，政治精英們所起到的作用也是決定性的。而整個治理體系的構建則大部分是由政治精英們來完成的。基于此，在國家治理體系的構建中，政治精英的價值取向非常重要。例如，在精英主義看來，美國的開國元勛們都是“大股東、投資者、撒商人、房地產商和種植園主”——而不是一般公民，對這些人來說，政府的主要職能是保護個人免遭暴政和群眾運動的侵害，他們為此設計了憲法來限制政府并保護經濟上的個人主義[4]。

以善治中的“合法性”標準而言，善治要求政府的合法性建立在民主選舉的基礎上。但事實上，并非所有民選政府都是“好的政府”。要想使選舉成為真正有效的民主制度，它必須具備四個條件：（1）參加競選的候選人應當提出明確的政策抉擇；（2）選民應當關心政策問題；（3）選舉結果應當反映多數人對這些問題的偏好；（4）當選官員應當信守選舉中的諾言。精英理論家在對美國的選舉制度進行考察后發現，兩大政黨幾乎沒有提供給選民一個真正的“可供選擇的政策”，不論對政黨的忠誠如何，很少有美國人能夠確定他們的政治立場，也很少有人能看出兩黨之間有什么明顯不同。顯然，選民只是基于候選人的人格和表現來做出選擇，而不是基于他們的政策。精英主義者指出，瀏覽一下美國名人錄，就會發現一個相當小的集團掌管著政府、金融、工業和教育的行政職位，這些人來回變動，一會兒在政府里，一會兒在生意場上。因此，事實上，并不是大眾，而是一個小的精英集團掌管著國家治理體系的關鍵部門。

三、儒家精英主義與國家治理體系建構

中國傳統政治實際上是一種精英主義政治，這種精英主義理論就是儒家精英主義。與西方精英主義不同的是，儒家精英主義基本不代表某一利益集團，它屬于一種道德精英主義。道德精英主義主張由道德高尚的少數人去治理國家，而且惟有他們才有資格治理國家，才有資格為社會設計和安排秩序，這樣才能建立理想的社會。

儒家的精英政治是由“士”來承擔的。“士”與“民”不同，在儒家看來，“士”無論在怎樣貧困的情況下都能保持道德上的善，即孟子所謂“威武不能屈，富貴不能淫，貧賤不能能移”，而“民”在貧困的情況下則不能保證道德上的善。儒家的道德精英主義更體現于“修齊治平”的價值理念中，《大學》中說，古之欲明明德于天下者，先治其國。欲治其國者，先齊其家。欲齊其家者，先修其身。欲修其身者，先正其心。欲正其心者，先誠其意。欲誠其意者，先致其知。致知在格物。物格而后知至，知至而后意誠，意誠而后心正，心正而后身修，修身而后家齊，家齊而后國治，國治而后天下平。自天子以至于庶人，壹是皆以修身為本。

儒家精英主義可以應用于當代國家治理體系的建構中。如上所述，盡管治理理論強調“各種公共的和私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式”，但實際上國家治理體系的構建依賴于政治精英們的設計和對意識形態領域的把握，要使所構建的治理體系成為一種善治，要使治理體系的“合法”依據的是一種“良法”，都需要國家治理結構中的政治精英具有高尚的道德價值取向。而儒家倫理對精英的訓練有著明確的目標，這就是應該具有崇高的理想和遠大的抱負，自“修身”而“平天下”，堅持真理，擔當起捍衛正義與批評無道的責任。

四、內儒外法：國家治理體系建構的“道”與“術”

對儒家道德精英主義持批評態度的學者認為：“在儒家傳統的社會中，你很難建立起法律體系。因為儒家認為沒有必要建立法律體系，在儒家思想里，它就不認為法律體系是必要的。以儒家作為社會的指導，就一定是以德治國，而不是依法治國。”[5]但實際上，從各國的政治實際運行情況特別是精英政治理論的視角來看，法治受制于德治，政治精英的價值取向決定了國家治理體系的結構。

毫無疑問，國家治理體系從表面上體現為一套法律、制度、規則與議程，但國家治理中的“法”實際蘊含了作為價值向度的“德”。我們在重視國家治理體系“法”的建構的同時，也應注意國家治理體系中“德”的建構。換言之，國家治理體系中“法”的建構處于“術”的層次，而“德”的建構則體現為“道”的層次。尤其，在政治精英主義看來，國家治理體系中“德”的建構主要是由一小部分政治精英來主導的，因此，在國家治理體系構建過程中，政治精英們的價值取向非常重要，對于中國國家治理體系的構建而言，儒家精英主義是一種可資利用的重要政治資源。

進而言之，儒家并非完全不講求“法”的作用，中國傳統國家治理中的“內儒外法”實際上相當好地體現了國家治理體系中“法”與“德”的平衡。在儒家看來，國家的正式制度屬于“禮”和“法”的范疇，而儒家的道德理想則表現為“仁”，在國家治理中，“仁”為根本，“禮”為外在。孔子就曾說，“人而不仁，如禮何”，充分展現了國家治理體系的建構原則，“內儒外法”的原則對于當代中國國家治理體系的構建也具有重要的啟示意義。

參考文獻：

[1]全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[G]//潘曉娟，張辰龍.當代西方政治學新詞典.長春：吉林人民出版社，2001.

[2]羅西瑙.沒有政府統治的治理[M].劍橋大學出版社，1995.

[3]何增科.治理、善治與中國政治發展[J].中共福建省委黨校學報，2002，(3)：16-19.

[4]羅斯金，科德.政治科學[M].林震，譯.北京：華夏出版社，2001.

[5]許小年.儒家精英政治在現代社會是否可行[N].東方早報，2011-11-18.

[責任編輯 吳迪]

收稿日期：2014-04-09

基金項目：教育部人文社會科學基金資助項目（09YJC630180）

作者簡介：呂力（1971-），男，湖北建始人，副院長，副教授，博士，從事社會轉型、公共治理研究。

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