淺析中國住房保障制度的問題和對策

摘要：住房保障對于維護社會公平以及促進經濟高效、健康、平穩發展具有重要的意義，這已經成為政府部門和學術界的共同認識。分析中國當前住房保障中存在的問題，同時提出相關對策，對發揮住房保障維護社會穩定、促進經濟發展的作用無疑是有益的探索。

關鍵詞：社會保障；住房；主體

中圖分類號：F299.23文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2014）18-0213-02

自20世紀70年代末以來的改革開放，使得中國經濟社會發生巨大變化，經濟高速增長，社會進步明顯，但近兩年隨著人口紅利效應減弱以及國際經濟形勢的變化，國內經濟增速回落，從這個背景上探討住房保障對于維護社會穩定和經濟發展就顯得尤其重要。居住作為人類最基本生活需求之一，與人類的生存、發展和自我價值的實現休戚相關。因此住房問題成為了人類一切活動的基礎之一，關乎人類社會的生存與發展。現代社會的發展證明，“居者有其屋”是一個社會經濟持續平穩發展的重要保障。

住房問題從各個方面影響著一個經濟體的運行。從宏觀的角度看，住房問題與“消費、投資、出口”共同影響著總需求，同時，勞動力的居住條件直接影響了勞動力的供給數量和質量進而作用于企業的生產函數，影響總供給。日本、香港的資產泡沫破裂，美國的次貸危機，證明了以房地產為代表的資產泡沫對于經濟和金融體系的重要影響和作用。因此，健全的住房保障體系無疑是保證經濟平穩發展，抑制投機，規避宏觀系統性風險的重要手段。

一、對住房保障制度的理解

（一）什么是住房保障

住房保障實際上就是實現社會全體成員住房權的過程，為百姓解決住房問題。在這個過程當中，人們住的需求不斷得到滿足。同時，住房保障實際上也是住房資源的合理分配過程。

市場經濟當中，住房不僅是人們生活的必需品，同時它還是一種典型的個人消費品。對于住房需求的實現主要是通過拍賣、行政配給等方式進行，也是通過這兩種方式來保障社會成員的住房權利。這里所說的拍賣是一種以市場為手段進行住房資源分配的方式，在市場經濟體中這種方式是房產資源分配的主要形式，體現著買賣雙方的意志，但就像其他市場手段一樣，其也有不足和失靈之處。行政配給方式實際上就是在沒有市場存在的前提下或為了矯正市場的不足而實行的一種住房資源的分配方式。目前看來，政府與市場同時參與住房的分配，以市場為主，政府保障特定主體（如城市和農村地區低收入人群）的住房權利，這種方式對于住房保障是有益和有效的。

住房保障的實質就是通過市場的、行政的以及其他輔助的手段滿足社會成員各種層次和形式的住房需求，保障社會成員住房權利。住房保障的重點應該是社會成員當中的中低收入者，覆蓋領域要包涵城市和農村地區，采取廉租、公租、經濟適用房、補貼、危舊房改造等多種方式建立基本住房保障的主渠道。

（二）住房保障制度

1948年在聯合國大會上頒布的《世界人權宣言》將住宅權納入到了人類的基本權利之中。從世界人類歷史的進程來看，無論是奴隸社會、封建社會還是資本主義社會，住房問題在各個歷史時期的各個國家中都是重大的基本的社會經濟問題，住房是人類發展不可或缺的生存基礎和物質條件。

隨著工業革命的基本完成，現代經濟框架和經濟主體日益完善，經濟結構和生產方式的不斷發展創新，世界比以往發展的更快，物質基礎條件比以往更加豐富，隨之而來的便是人口的爆炸式增長，帶動了對土地和住房的極大需求。特別是對于發展中國家而言，經濟的快速發展帶來了對土地和房屋的巨大需求，導致其價格不斷飆升，住宅價格已經遠遠超出了社會中低收入人群的承受能力，長此下去，勢必會引起一系列社會問題，進而影響經濟發展和政治穩定。為此，世界各國政府尤其是發展中國家都對住房保障問題進行了積極的干預和有效的調控，以保障低收入群體的住房權利，保持社會穩定，促進經濟平穩發展，中國亦不例外。

從實踐來看，許多國家都通過行政手段和立法手段，建立住房保障制度，解決中低收入家庭的住房需求。住房保障制度已經成為國家或地區實現社會收入再分配以促進公平和維護社會穩定的重要方式。

在市場經濟條件下，單純依靠市場不能完全解決人們的住房需求問題，為了保障社會成員的特別是低收入成員的住宅權，政府要實施一些特殊的政策，幫助那些市場手段不能解決的住房困難群體，這些政策的總和就稱之為住房保障制度。住房保障制度實際上是一項公共政策，它是住房領域內實行的一項社會保障制度。保障社會成員的住房權、維護社會穩定經濟發展、促進社會公平是它的實施目的。國家或政府應承擔起建設多層次的住房保障體系的義務，科學的住房保障體系是保障住宅權實現的有效和主要途徑。

二、中國住房保障制度存在的問題

（一）對于住房保障的認識不到位

保障性住房建設是中國住房保障制度實現的重要形式，但從實際操作中卻存在著種種困難，各個地區對住房保障的重要性認識不夠，思想不統一。主要表現在保障性住房的建設過程中出現選址布局偏、遠，一味降低建設成本導致建設質量問題，暗箱操作、人情操作等問題導致分配不合理，建成后住宅配套和運營管理落后以致保障住房的居住環境欠佳，這些客觀存在的問題導致住房保障制度落實效果不明顯、群眾認可度不高。同時，主觀上由于近幾年房地產市場的迅猛發展使得很多地方政府患上了土地財政依賴癥，對于“無利可圖”的保障性住房建設的重要性認識不夠、熱情不高，進而對于保障性住房任務敷衍了事，得過且過。這些問題嚴重影響了中國住房保障制度的落實，阻礙了住房保障體系的建立。

（二）住房保障的資金存在缺口

當前，隨著中國改革開放的不斷深化，社會保障水平不斷提高，地方政府對于民生的支出越來越大、范圍越來越廣。大規模保障性住房的建設需要大量的資金，這其中除了國家的財政專項資金，其余大部分來自地方政府的配套，這就給各項公共項目落實主體的地方政府帶來了巨大的資金壓力，同時融資渠道的狹窄、市場準入的限制都給住房保障的資金落實帶來了困難。

（三）住房保障要素配置不合理

這個問題主要體現在對于存量空置住房歸集困難以及建設資金保障問題上。很多城市在開發和建設當中都存在一些空置的存量房源，如果加以充分利用就可以將其轉化為保障性住房，這樣既節約了建設成本，又提高了使用效率，但是傳統的產權、管理、財稅體制限制了這種存量資源的合理利用，難以順利轉化為公共保障性住房。同時，保障房建設資金的主要來源都依靠政府的公積金收益增值和財政資金的直接支持，資金籌集的市場渠道不暢，政府的有限財力和公積金收益增長緩慢使得保障性住房的建設資金來源不確定性陡增，嚴重影響了住房保障政策的落實和社會認可。

（四）住房保障的分配制度需要完善

目前，最為住房保障制度的主要形式的保障性住房建設的分配當中存在一些問題，保障對象的劃分缺乏標準。隨著經濟的發展，越來越多的農村居民進城務工，并長期居住，這些人實質上已經成為城市居民的一部分，且大部分屬于中低收入人群，如何將這部分人納入到住房保障當中尚無明確方法。同時，由于中國個人征信體系和收入監管尚不完善，居民實際收入狀況統計存在偏差。這些問題都給保障房的公平合理分配帶來了一定困難。

（五）住房保障制度的管理尚需規范

各種制度的建立都需要一個過程，都是從不完善到完善，中國的住房保障制度也如此，各個地區在實踐中出現一些問題是在所難免的。各地住房保障制度存在的問題主要是責任主體不明確，管理不完善，制度不健全等。由此也產生了諸如公積金管理和使用的問題，經濟適用房建設和分配的問題，廉租房進展緩慢的問題等等。

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三、健全中國住房保障制度的對策

（一）加強住房保障的頂層設計，納入法治軌道

對于住房保障當中各地認識不到位的問題，國家應該加強頂層設計，建立健全住房保障法律法規。明確住房保障制度的落實主體、資金保障、運營和管理規范。加大監督和巡查力度，對于住房保障制度落實當中的問題嚴肅處理。保證制度任務的貫徹和中央政策的落實。

（二）保障資金落實，拓寬融資渠道

住房保障的資金壓力不能單獨依靠地方政府的有限財力來解決，應當拓寬投融資渠道，引入市場投資，實行一套統一融資、統籌投資、統籌資源、統一還款的投資融資體制，明確資金的來源，區分對待公益性投資和非公益性投資，最大限度地有效利用市場資金，發揮各種投資主體優勢。加強政府性投資的監管，做到專款專用。

（三）破除資源配置障礙，充分合理利用住房保障資源

對于阻礙住房保障資源合理配置的體制機制性障礙要堅決破除，建立住房保障資源的統一調配機制，歸集和利用好現有房源。建立住房保障的專門機構，負責保障房資金落實和建設管理以及維護運營，避免政出多門，互相扯皮。各地方政府要充分認識到住房保障在穩定社會經濟發展中的重要作用，將保障房資金和建設用地列入當地年度預算和供地計劃。

（四）完善保障房分配制度

首先要明確住房保障分配范圍和主體，完善相關標準，合理確定分配規則，從供給和需求兩個方面進行。供給方面，各地政府要不折不扣地落實年度保障房建設任務，將改造與新建區別，將商業與公益區別，保證保障性住房房源供應；需求方面，制定嚴格的保障對象標準，科學劃分，建立誠信檔案、退出機制和追責機制，嚴肅保障房分配工作；在供求關系方面，要區分實物分配和貨幣補貼，嚴防以補代建，一補了之。

（五）逐步健全住房保障管理制度

在建立體制，完善機制，步入法制的基礎上，明晰責任主體，強化制度建設，規范管理程序。根據保障性住房投資融資、建設、運營、管理各個環節，分別明確責任主體。完善投資融資、建設、分配、管理各項機制和制度。讓住房保障制度發揮其穩定社會，促進公平發展的作用。

參考文獻：

[1]王金蘭，丁志巖.中國保障性往房研究[J].河北法學，2011，(10).

[2]李丹穎.經濟社會下中國住房保障制度研究[J].生產力研究，2013，(12).

[責任編輯 王玉妹]

收稿日期：2014-03-19

作者簡介：李詠梅（1974-），女，河北邢臺人，高級經濟師，從事住房保障、住房公積金管理等研究。

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