上海自貿區的多實驗與慎推廣

白明

上海自貿區的大膽試驗與在全國的謹慎推廣雖然角度不同，但兩者之間并行不悖，都是為了打造中國對外開放的升級版

改革開放以來，以建立深圳經濟特區、浦東開放開發、加入世界貿易組織為標志，中國的外向型經濟發展實現了三次大的跨越，而隨著中國（上海）自由貿易試驗區的建立以及后續的一系列推廣復制，中國的外向型經濟發展將有機會實現第四次跨越。正如黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》所指出的那樣，建立中國上海自由貿易試驗區是黨中央在新形勢下推進改革開放的重大舉措，要切實建設好、管理好，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗。中國（上海）自由貿易試驗區之所以引人注目，顧名思義，離不開兩個重要的關鍵詞。一方面貴在“試驗”二字，說明上海自貿區在許多方面要在進一步解放思想基礎上先行先試，為提升對外開放整體水平趟路子；另一方面，又貴在“中國”二字，說明上海自貿區并不是局限于在28.78平方千米有限土地上塑造一個可望而不可即的“盆景”，而是要在總結經驗的基礎上在全國復制推廣。“試”得努力應當看到，對于中國（上海）自由貿易試驗區牌子上的“試驗”二字認識，離不開對上海自貿區在新一輪對外開放過程中所承擔角色定位加以正確理解。按照2013年中共中央政治局會議給出的說法，建立中國（上海）自由貿易試驗區，是黨中央從國內外發展大勢出發，統籌國內國際兩個大局，在新形勢下推進改革開放的重大舉措。2013年7月3日國務院常務會議通過的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》表明，建立上海自貿區的目標導向就是要“經過兩至三年的改革試驗”，力爭建設成為具有國際水準的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法制環境規范的自由貿易試驗區，為我國擴大開放和深化改革探索新思路和新途徑，更好地為全國服務。上海自貿區既然帶有“試驗田”性質就需要有一個整體的思路設想，而從框架設計來看，首先是國務院主管部門出臺的配套措施，其中包括國家工商行政管理總局、中國人民銀行、證監會、銀監會、國家稅務總局、海關、質檢總局等部門支持上海自貿區建設的指導意見和政策措施。其次是上海市地方政府部門的配套措施，除了以上海市人民政府外，上海市工商行政管理局等部門也連續出臺了“地方版”支持上海自貿區建設的指導意見和政策措施。除此之外，還有中央和地方“混合版”的指導意見和政策措施，如財政部、海關總署、國家稅務總局聯合發布的《關于中國（上海）自由貿易試驗區有關進口稅收政策的通知》。只有搞清楚上述指導意見和政策措施，才能夠真正搞明白支撐起上海自貿區的制度框架所在。迄今為止，上海自貿區在“試”的方面已經做了很多努力，如在投資準入上采取負面清單結合準入前國民待遇的做法就有“試”的成分，在轉變政府職能方面由注重事前審批向注重事中、事后監管也帶有“試”的成分，在貿易便利化方面引進的先進關、后報關做法又帶有“試”的成分，在金融自由化方面設立的自由貿易賬戶還有“試”的成分，在工商注冊方面由實繳制向認繳制的更多更帶有“試”的成分。諸如此類的“試”，不勝枚舉。由于上海自貿區的這一系列實驗是由黨中央提出設想，國務院負責設計，上海市具體操刀的，是一項針對國家未來對外開放路徑而進行探索的系統工程。然而，即使設計再周密的試驗也不可能做到百發百中，也難免會遇到阻力，甚至還有可能需要重新調整。從另一個角度來看，這一系列的“試”也恰恰是上海自貿區的可貴之處。“推”得謹慎在上海自貿區大膽進行一系列試驗的同時，無論是上海自貿區還是國內其他準備上馬自貿區的地方，對于“推廣”二字的認識則更需要辯證來看，不能夠操之過急。的確，上海自貿區有許多經驗做法值得各地推廣，國務院《關于印發中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的通知》也要求，上海自貿區應當是推進改革和提高開放型經濟水平的“試驗田”，目的是要“形成可復制、可推廣的經驗”，但對于不同地區而言，推廣上海自貿區的經驗做法也不能脫離自身條件與環境照單全收，而是應當格局自身特點有側重地借鑒上海自貿區的經驗。對于上海自貿區的經驗做法，各地在復制推廣過程中最主要的任務就是要進行思路的移植，而非完全照搬，這也正是推廣過程中對于“謹慎”二字的體現。一方面上海自貿區的一部分做法可以直接復制。按照《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》中，不僅強調上海自貿區肩負著我國在新時期加快政府職能轉變、積極探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗的重要使命，而且特別提升至“國家戰略需要”高度。就外資準入方面的負面清單管理而言，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在談及建立公平開放透明的市場規則時，指出要實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域，因而其他地方完全可以來一個“后行后試”。另一方面，上海自貿區也有些做法其他地方雖然可以借鑒，但不能夠原封不動地照搬，需要在各地“接地氣”。按照黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，在推進現有試點基礎上，選擇若干具備條件地方發展自由貿易園（港）區。僅從年初各省、自治區、直轄市《政府工作報告》所公開披露的信息來看，全國各地向國務院提交的建立自由貿易園區或自由貿易港區的申請已超過20個。目前看來，“選擇若干具備條件地方”這件事并不能夠操之過急，而是需要突出重點，有輕重緩急之分。否則，前些年出現的開發區熱、高新區帶來的低水平重復與攀比又會重演。至于哪里是“具備條件地方”，既要參考上海的情況，又不能簡單按照上海自貿區的條件來選擇。固然，建立自貿區需要有一定的經濟發展規模與相對高一些的經濟發展水平，但在選擇下一輪自貿區的過程中不能夠拘泥于“斗富”，而是要將各方面綜合條件與特點發掘結合起來，使選擇結果更具代表性。應當看到，任何園區的建立都必須要在借鑒的基礎上堅持因地制宜，即使上海自貿區也是如此。作為迄今為止在中國大陸設立的第一個自貿區，上海自貿區的建設要緊緊圍繞面向世界、服務全國的戰略要求和上海建設國際貿易、國際金融、國際航運、國際經濟“四個中心”的任務。看完上海再看全國，“具備條件的地方”有很多，在推廣復制上海自由貿易試驗區的經驗做法的過程中，中央必然會在各種同類項中有所取舍，既要分批推進，前一批入圍地方為其他地區做出示范，也要分類推進，有些地區適宜采用自由貿易園區或自由貿易港區的整體借鑒方式，而大多數地區則并不適宜整體借鑒，而是需要結合自身特點，在局部范圍內借鑒上海自由貿易實驗區的經驗做法。事實上，即使在天津、廣東等被大多數人“公認”為“具備條件的地方”，也只是需要對上海自由貿易試驗區的經驗做法進行思路上的整體借鑒，而不是原封不動地照辦。例如，在上海自貿區掛牌近三個月之后，2013年12月27日，國務院總理李克強在天津濱海新區考察時提出：“希望天津作為中國北方最重要的港口城市，在新一輪改革開放中爭當領軍者、排頭兵，積極探索促進投資和服務貿易便利化綜合改革試驗。不難看出，對于天津而言，借鑒上海自由貿易試驗區的經驗做法的確有必要，但根本出發點并不是要做“第二個上海”，而是通過積極探索促進投資和服務貿易便利化綜合改革試驗，發揮好新一輪改革開放中“領軍者、排頭兵”的角色定位，去做“第一個天津”。又如，前段時間有消息說杭州有意申辦網上自貿區，這也是在申辦自貿區的大軍中其中一個因地制宜的選擇。不難看出，對于這些“候選者”而言，對于上海自貿區的復制推廣也都必須要結合自身特點。按照這種路子去申辦自貿園區，不僅不會“掉價”，反而“含金量”會更高。不難看出，上海自貿區的大膽試驗與在全國的謹慎推廣雖然角度不同，但兩者之間并行不悖，都是為了打造中國對外開放的升級版，只不過前者充當先鋒隊角色，后者充當大部隊角色，都是為了同一個目標而努力。從這個意義上講，各地在推廣復制上海自貿區經驗做法的過程中，一定要講求因地制宜，而不是盲目模仿。事實上，只有認清現階段各地針對自貿區有限“名額”進行博弈的形勢，每一個“具備條件的地方”才能夠擺正自己的位置，在充分發揮本土優勢基礎上，創造條件提高自己的入選概率，而不是亂了方寸。毋庸諱言，未來的自貿園區遴選工作存在著競爭，這點需要正視。為此，國家有必要早日將自貿園區的設立標準公之于眾，各地對自貿園區的模式設計過程中才敢于根據自身條件加入適當的“自選動作”。從整個角度來看，也正是在推進新一輪更高水平的對外開放過程中將頂層設計與摸著石頭過河有效結合的合理部位。endprint