我國地方政府基于平衡計分卡的績效評估體系設計

周東柯

（1.河南省洛寧縣人民政府，河南 洛陽 471700；2.河南科技大學管理學院，河南 洛陽 471000）

自加入WTO 以來，我國在政治、經濟、文化等各方面的發展成效顯著，人民的生活水平得到了大幅度的提升，其社會需求也不斷增多，促使政府組織不斷增設新的機構，政府職能也不斷增加， 傳統績效評估模式已經不能滿足現代社會的要求。 近年來，平衡計分卡（Balanced Scorecard，BSC）也逐步從企業蔓延到了政府的績效管理中， 國內政府組織在理論與實踐方面也對平衡計分卡有了一定的探索。但從總體來看，政府部門對BSC 的應用還處于起步階段，因此，對BSC 績效評估體系設計思路進行深入分析具有很強的現實意義。

1 我國地方政府績效評估的現狀

當前我國正處于行政體制改革的過渡時期，各地政府在傳統績效管理的基礎上根據自身區域特點改進了評估方法， 但沒有形成一套成熟的體系， 因此政府現行的績效評估工作并不能客觀全面的展現出政府的工作成果，仍有許多值得改進的地方。

第一，績效評估缺乏戰略性理論指導。 中國政治、經濟明顯發展始于2000年左右，地方政府部門在之前已經形成了體制惰性并依靠固有績效評估模式慣性運行，如：上級或同級部門參與的定性考核法、“從群眾中來，到群眾中去”的群眾考核法、純財務指標考核法等。 近十年來，BSC 的實踐讓一些政府組織看到了希望，但由于缺乏戰略性指導，政府組織的戰略目標無法被下級部門主動拆分，地方政府績效評估也就等同于形式。

第二，績效評估指標量化不足。 由于政府組織的服務屬性，很多指標難以量化，評估主觀性極強，很容易受到評估主體與評估對象關系的制約， 造成評估主體為了便于數據收集而選擇一些易于界定和衡量的指標， 評估對象也只是為了自己的職業生涯大搞形式主義等現象。

第三，績效評估主體過于單一。 目前我國的績效評估分為上級部門對下級部門的評估和部門內部自上而下的評估兩種，評估主體都是體制內部人員。 而作為納稅人的社會公眾這一類利益相關者卻沒有實在的評估權利。

第四，績效評估內容不夠健全。 長期以來，地方政府都將經濟增長指標放在了政府工作的重點位置， 過多的追求本區域的GDP 增長，不看重社會發展指標帶來的長期效益，忽略了政府職能的其他方面。

2 我國地方政府引入平衡計分卡的必要性和可行性

當前我國政府績效評估工作問題嚴峻，政府部門提高其服務能力和服務效率的必要手段就是建立健全目前的績效評估體系、完善績效評估制度。 BSC 就是一個成熟的績效評估工具，它包括財務維度、顧客維度、內部流程維度、學習與成長維度四個層面，涵蓋了政府績效評估的各個維度，并且每個維度在設定目標時都有對應的具體的目標值，將評估指標強制性量化。在平衡計分卡績效管理過程中的任何一個評估周期內，對“過程”和“結果”都有嚴格的監管，彌補了國內政府績效評估的缺陷。

在實踐方面，美國、英國、澳大利亞、加拿大等國家，已經在應用BSC 的過程中取得了顯著的成效， 典型代表有美國北卡羅萊納州的夏洛特市。 國內青島市政府、黑龍江海林市委市政府、廈門市思明區政府、深圳稅務系統、南京市地稅局等在應用平衡計分卡的嘗試也取得了一定成功。 因此，在國內地方政府績效評估體系中全面引進BSC 是完全可行的。

3 我國地方政府引入平衡計分卡的基本模式

BSC 是利用衡量結構將公司的愿景和策略轉化為一套嚴謹的績效衡量指標體系， 通過對四個維度的相關指標設定及執行，幫助企業生產出有價值的服務或者商品，令企業在市場上占據競爭優勢[1]。 與企業追求個人利益最大化的目標不同，政府服務致力于提升自身服務信度和效度，追求的是公共利益最大化。因此，在地方政府引入BSC 時，需對卡普蘭和諾頓的BSC 四個維度的指標及其結構進行必要的修訂和調整。

毋庸置疑，房頂部分必定是政府的使命、核心價值觀、愿景和戰略；由于政府的服務特性，利益相關者維度應該位于因果關系的最頂端；大多數政府組織不承擔財稅創收任務，其財務維度應該作為一種驅動因素調整到因果關系鏈的最底端（如圖1），少部分承擔財稅創收任務的政府機構則應將財務維度作為一種預期的績效結果調整到與客戶層面并列位置（如圖2）。

圖1 不承擔財務創收的政府平衡計分卡基本模式

圖2 承擔財務創收的政府平衡計分卡基本模式

4 我國地方政府基于平衡計分卡的績效評估體系設計思路

政府部門績效評估的價值是追求社會本位，目標是追求內部控制與外部問責相平衡，前提是創造有限政府[2]。 在明確了政府部門的特性、選擇了相應的BSC 基本模式后，地方政府就可以開始設計基于BSC 的績效評價體系了，如圖3 所示。

4.1 利用戰略地圖來描述戰略是建立平衡計分卡體系的首要環節，它能將組織戰略轉化為四個層面的具體績效目標。 戰略地圖的繪制包括以下幾個步驟：

（1）明確使命、核心價值觀和愿景。 使命是組織存在的根本價值和追求的終極目標， 核心價值觀是指導組織決策和行動的永恒準則，愿景是組織的發展藍圖[3]。因此，領導層必須充分分析內外部環境、 廣泛征求各方面意見、 充分協商和論證后進行確立。

（2）進行戰略分析[4]。 戰略分析決定了后期戰略主題設計的務實性，因此政府組織要充分考慮到當地企業、居民、上級機關、政府職員、社會輿論等各方面顧客的期望，關注到各方面利益。此外，由于我國地方政府區域發展情況不盡相同，政府組織也要堅持具體問題具體分析， 利用SWOT 分析等各種科學方法明確出當地的優勢、劣勢、機會及威脅，制定出有地方發展特色的戰略主題。

（3）確定戰略主題。戰略是BSC 的核心，多個并存且互補的戰略主題組成了戰略。 因此，在戰略分析之后進行戰略主體制定時要注意，戰略主題的數目不宜過多，要重點涉及與組織相關的關鍵績效領域，體現出特定時組織最為關注的工作內容。

（4）分層設定目標。 目標是政府組織在一定時期的特定績效領域內期望取得的成果，是由戰略分解、落實到各層面的具體工作。根據BSC 的戰略邏輯性，每個層面的目標應該根據層面間的因果關系分層分別制定，并且要求目標的表述具體、明確，便于組織的戰略溝通和工作落實。

4.2 通過BSC 根據目標依次導出衡量指標、 目標值和行動方案，使戰略目標能夠被有效地衡量，設計步驟如下：

（1）設計四個維度的評價指標。 指標的設計要遵循民眾導向、系統全面、客觀實際、動態持續、操作可行的原則，根據各個目標的具體內涵和主要特征，邀請有關領導、專家、評價負責人以及被評價者集思廣益，共同為其設計出一個或多個評價指標，必要情況下還可以對制定出的評估指標和評估標準進行進一步的審核。

（2）設計四個維度的目標值。 目標值也就是組織所期望達到的績效效果，它的設定要具有挑戰性和合理性，可以根據以往績效周期的指標實現程度及發展趨勢或行業指標平均水平等情況設定，保證大部分員工通過一定的努力可以達到。

（3）設計四個維度的行動方案。 行動方案也就是達成戰略目標的具體途徑，它不同于組織的日常運行計劃和活動，而是有時間限制的、自主決定的項目或計劃。各個維度的行動方案要根據各維度的績效指標及目標值，經過管理者的篩選、思考、評估和協商之后共同制定， 確保行動方案能夠有效支撐戰略目標并且得到貫徹執行。

4.3 分級設計BSC，將戰略目標落實到部門。 在繪制完成戰略地圖和BSC 之后，下級部門要對上級部門下達的BSC 的指標進行分解，據此，下級部門結合部門特點、員工結合各自崗位特點制定自身BSC 的指標，確保戰略目標可以被層層落實，做到上下聯動、左右貫通。 在分級設置時要具有一定的靈活性，除了要引入政府承接或分解的目標之外， 也要根據部門職能和個人職責的不同引入其他相對重要的目標。 此外，也要根據部門的差異化以及分解目標在各層級上的變化靈活設置。

4.4 通過設計績效評價量表， 來實現對績效的監控與衡量。 （1）對評估指標進行遴選和補充。 因為運用BSC 設計出來的績效評估指標相對來說是比較多的，如果全部用來考核，不但降低了評估方法的可操作性而且也會稀釋一些關鍵指標。 因此要用到績效評價量表遴選出關鍵性的指標，其基本流程[6]是：首先，根據先前的數據調查設計基于已有指標體系的調查問卷，并向各個層次的績效評估利益相關者征詢意見；其次，根據問卷調查的結果進行指標隸屬度分析，保留隸屬度高的、關鍵有效的指標，并對這些指標進行相關性分析，刪除相關性較高的兩項指標中的一個，避免重復計算；最后，對指標的信度和效度進行測量，并對分析其鑒別力，保證最后篩選出的指標能夠可靠、有效地反映政府部門的工作狀況。

當然， 有些政府部門的考核指標可能不包含在BSC 內，但又是一些硬性指標，必須進行考核，因此就要用到績效評價量表來對指標進行補充。

（2）確定指標權重。 首先各地政府要根據組織自身的情況確定四個維度在總體的評價中各占多少權重。之后，再利用綜合評定法、 層次分析法等針對各層次的指標重要程度分別確定他們的權重。

4.5 建立監控制度和機制， 一方面可以及時獲取周、月、季、年的指標達成數據，把握組織人員的工作進度，對進度較慢或服務質量欠缺的人員進行必要的指導、 對表現優秀的人員給予一定的獎勵等，激勵全體人員實現既定目標；另一方面也能實現對績效評價的負責機構、評價流程等進行必要的監督，掌握績效管理的實施進度和實施效果， 根據評估結果可以對戰略部署進行相應的調整。

5 我國地方政府部門采用平衡計分卡應注意的問題

BSC 的績效評估方法既重視現實結果， 又兼顧長遠發展，是現代政府部門和企業組織績效評估的可靠工具。 但相對而言，BSC 指標體系較為復雜， 地方政府因地制宜進行BSC 建設至少需要兩年的時間，同時需要大量人力、物力、財力的支持。 加之國內缺乏BSC 的系統理論學習，因此地方政府在采用BSC 進行績效評估時應注意以下幾個方面的問題：

（1）領導層要具有改革魄力，全力支持BSC 的實施。 一方面，BSC 推翻了我國只針對基層公務員考核的傳統評估模式，將領導層也納入了整個評估體系， 使整個政府部門的績效變得更加透明，這勢必會影響到一部分人的利益；另一方面，新方法的引入是一個非常復雜的長期過程，需要大量的人力、物力、財力的支持，這無疑會影響到領導層的個人業績的展現。 因此，實施BSC 的前提是領導層高瞻遠矚，從長遠的角度出發，大膽推進績效管理系統改革。

（2）BSC 項目實施團隊要接受系統的理論培訓， 開展多方位的實踐調研。 BSC 涉及到管理學、行政學、統計學、經濟學、社會學、組織行為學等多方面的學科知識，整個體系的建設層層環環，因果關系非常密切，因此管理層和項目實施團隊需要接受系統全面的理論培訓。 盡管國內已有政府組織成功應用BSC 實現績效評估的案例，但由于中國各地方政府獨有的區域特色，需要項目組對各個案例進行全面的實地調研， 了解BSC 實踐應用的全過程，感受新方法帶來的效果，結合當地地情制定戰略和指標等。

（3）BSC 實施任重道遠，項目團隊要逐一解決問題。

1）戰略目標的分解問題。 一方面，由于我國政府部門普遍存在機構臃腫、職能不清的問題，加之缺乏戰略分解的相關人才和實踐經歷，實現戰略目標在組織、部門和個人之間的良好承接和分解的難度很大。 另一方面，由于各部門的戰略目標選擇不可能一成不變， 而BSC 以組織戰略為核心從而制定出不同時期的目標， 因此政府各部門戰略的制定必須根據大環境的變化做出及時的調整。

2）關于評估指標的一系列困難。 一是評估指標較多，需要縝密的遴選甚至補充。 過多的評估指標會給數據收集、統計和分析造成巨大困難，使BSC 的溝通功能大打折扣。 因此，在設計指標的過程中，項目人員要側重關鍵性指標，避免一把抓。 二是定性指標衡量難度較大， 但如果不對其進行衡量又會影響到評估結果的可靠性。 所以，對于這類指標的設置，項目人員可以采用專家評定法和問卷調查法， 獲取大部門專家的經驗和公眾的意見。

3）政府部門的成本控制問題。 在設置評價指標時，除了要遵循客觀性原則，也要考慮到成本效益原則，并非要付出最大代價來取得最科學的評價指標。 此外，由于BSC 實施周期較長，實施過程中的財務支出問題也很重要， 因此政府要建立嚴格的成本監控制度，加強財務管理，避免不必要的支出。

[1]Phillip L.Streit:DoD Financial Indicators DoD Financial Management Balanced Scorecard,Workshop Reports,2004.

[2]宋麗麗.平衡計分卡在政府績效評估中的應用研究[D].北京:中央民族大學，2013.

[3]方振邦，羅海元.戰略性績效管理[M].北京：中國人民大學出版社，2010：66-67.

[4]劉春元，孟瑜.基于平衡計分卡的地方政府績效管理模型的研究[J].哈爾濱商業大學學報（社會科學版），2009（5）.

[5]方振邦.平衡計分卡在我國縣級政府績效管理中的應用研究[J].理論探討，2008（4）:59-62.

[6]王順聰.基于平衡計分卡的地方政府部門績效評價指標體系的構建[D].西南交通大學，2009.