工商企業參與土地流轉的思考

研楊立+郝晉珉

摘要：工商企業資本雄厚，具有逐利的天性，而土地是農民的根本財富和生活保障，當工商資本參與土地流轉，進行農業經營具有雙重性質，會對農村的農業發展和社會經濟結構帶來較大的影響。本文以江蘇省南通市為例，通過19個工商企業參與土地流轉的案例和531份農戶調查問卷，對南通市工商企業的現狀、優勢和存在的問題進行了分析，并提出了相應的政策建議。結果顯示：南通市工商企業參與土地流轉形成了一定規模和經驗，具有規模化、專業化和市場化的特點；但同時經營缺乏監督，非糧化現象嚴重。根據調研結果提出了相應的政策建議。

關鍵詞：工商企業；土地流轉；非糧化；南通市

中圖分類號： F301.3文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2014）06-0423-03

收稿日期：2014-03-08

基金項目：國家科技支撐計劃（編號：2011BAD04B02）；清華大學中國農村研究院博士后研究課題（編號：CIRS2013PD03）；中國博士后基金（編號：2013M540974）。

作者簡介：楊立（1983—），男，安徽渦陽人，助理研究員，研究方向為農業經濟。E-mail：yanglithu@163.com。近年來，隨著國家對于土地流轉的鼓勵和支持，同時出臺了一系列支農和惠農的政策，加大了對農業生產的投入和支持，并伴隨著農產品價格上漲和產業結構調整等的影響，農業領域的投資吸引了眾多工商企業的角逐，紛紛參與土地流轉，進行農業生產和經營[1-4]。工商資本參與土地流轉的基本情況如何？作為農民生活保障和農村發展的后備資源土地成了資本逐利的對象，是否會損害農民的權益？這些問題引起了社會各界的關注和討論。筆者有幸參與了江蘇省南通市工商資本參與土地流轉情況的調研，該次調研主要采取案例訪談和問卷調查，其中問卷調查以農戶為主，案例訪談以經營農業參與土地流轉的工商企業主為主。本文以這一調研的成果為基礎，對南通市工商企業參與土地流轉進行分析，就工商企業參與土地流轉存在的問題和政策建議作一探討。

1南通市工商企業參與土地流轉概況

1.1工商企業流入土地規模和租金

2012年南通市工商企業參與土地流轉共有670戶，共流入土地規模為17 501.73 hm2，約占全市土地流轉面積的1089%，平均每家企業流入土地25.33 hm2。據針對南通市農戶調查問卷的樣本數據統計，對532份農戶有效問卷調查結果顯示，南通市參加土地流轉的農戶有236戶，主要流入對象是專業合作社（136戶，占57.63%），其次是家庭農場（33戶，占13.98%），再次是工商企業（24戶，占10.17%），還有一部分其他流轉形式（43戶，占18.22%）。通過土地流出方和流入方的數據統計分析可知，南通市工商企業參與土地流轉已經形成一定的規模，對南通市的農業經營和農業現代化的發展有著重要的影響。南通市工商企業參與土地流轉的租金和地塊坐落位置、基礎設施條件等相關因素相關，高的達 3萬元/hm2 左右，低的在1.2萬元/hm2左右，大多在 2.25萬元/hm2 左右但這已經遠高于當地從事糧食作物生產的凈收入，工商企業進入土地流轉提高了當地的地租。

1.2工商企業參與土地流轉的主體經營情況

參與土地流轉的工商企業以本地工商企業為主，參與土地流轉的工商企業所從事的經營領域大多與農業生產和服務相關。由表2可知，流入土地的工商企業經營主體以種養業和農產品深加工為主，休閑觀光和農業市場化建設領域是未來重點發展的對象。

1.3工商企業流入土地的用途情況

工商企業流入土地的用途包括農業生產和非農業生產兩方面。其中農業生產15 651 hm2，占89%；非農業生產 1 849 hm2，占11%。用于農業生產的土地主要用于養殖、蔬菜生產和其他農產品生產，水稻和油料生產所占比例很低，不到1%；用于非農業生產的土地，主要用于基礎設施建設和其他建設（1 554 hm2），土地閑置較少（表3）。由此可以得出，工商企業流入土地，主要用于養殖和經濟作物種植，極少數從事糧食種植，“非糧化”現象嚴重。

投資主體經營領域企業數

（個）所占比例

（%）養殖17024.64紡織加工284.06農產品深加工9914.35種植業9814.20農貿市場81.16休閑觀光8712.61零售業10.14休閑農業223.19設施農業598.55園藝202.90水產養殖7410.72農產品市場建設71.01能源開發利用71.01專業市場50.72其他50.72

用途類別面積

（hm2）所占比例

（%）農業生產水稻1530.87油料1530.87蔬菜3 03817.36養殖7 38842.22其他農產品4 91928.11非農生產基礎設施建設1951.11其他建設1 5548.88閑置1000.57合計17 500100.00

2工商企業參與土地流轉的做法與優勢

2.1三方互簽合同，保障各方權益

工商企業和專業合作社參與土地流轉，是由農戶、村集體和流入方共同簽訂合同。這一模式由村集體搭建農戶與流入方進行交流的平臺，同時也是流入方進行土地流轉的重要參與方。其優勢體現在，一是能夠贏得農戶信任，讓農戶更充分了解土地流轉相關的信息。二是對于土地位置、基礎設施條件等情況了解，能夠推動較大規模的土地進行流轉。在三方進行簽訂合同的過程中，涉及到三方利益的信息進行公開，避免了信息模糊，解決了出租方和經營方的困惑，保障了農戶應有的土地經營權流轉的收益和權利。

2.2村集體主導，激活基礎設施用地

工商企業進入土地流轉必然要從事規模經營，然而農業基礎設施功能齊全是從事規模經營的基礎，由于多年來的分散經營，使得農田水利、道路等基礎設施水平落后，其服務功能難以滿足農業現代化規模經營。另外，大規模的地塊也將基礎設施用地包含其中，成為流轉土地的一部分。在法理上，農業基礎設施用地的所有權屬于集體所有，因而村集體成為基礎設施用地流轉的流出方是合理的。南通市大多工商企業流入土地的案例中，由村集體負責開發和建設水利、交通等基礎設施用地，并與工商企業簽訂流轉合同，租金與農地流轉的相同。這一做法既解決了工商企業經營農地進行基礎設施建設的需要，同時凸顯了村集體作為基礎設施用地所有權擁有者的主體地位。

2.3發揮資源優勢，打造農業產業體系

據統計，從事土地流轉的工商企業有從事商貿、IT、旅游和建筑等行業，在流入土地進行農業經營時，工商企業不僅充分利用原有資本的優勢，還充分發揮原有經營行業的資源優勢，打造與農產品相關的產業體系[5-6]。如南通沃爾登商貿公司，主要從事商貿和物流行業，擁有自己的超市和物流公司。該公司負責人考慮到自身現有的物流、商貿資源優勢和當前食品安全問題凸顯的機遇，于是投資流入65 hm2農地，種植瓜果蔬菜，通過自己的運輸車隊，直接運送到自己的超市進行銷售，這樣既減少了中間環節，降低了成本，又保證了蔬菜瓜果的安全和新鮮度。

2.4打造品牌，提升農產品質量

傳統的家庭聯產承包經營模式，調動了農民從事農業生產的積極性，提高了勞動效率，進而提高了農作物的產量，然而在提升農產品的質量上進展緩慢。近年，我國屢屢出現毒牛奶、毒豇豆、帶花黃瓜等食品危害現象，給民眾的健康蒙上了陰影，給農業產業發展帶來了隱患。南通市有一些企業家針對食品安全的問題，決定把握住機遇，投入到農業產業，既實現了自身產能過剩的轉移，同時打造屬于自己的農業產業品牌，把好農產品的質量關，讓民眾能夠吃到放心的農產品，為打造社會食品安全貢獻力量。江蘇繭緣絲綢科技有限公司負責人則是抱著“把最好的大米留給海安人民”這一理想，在海安縣大公鎮流轉土地33 hm2，注冊資金11 800萬元，打造農業科技現代化示范園區，實施防蟲網覆蓋、稻鴨共作、變頻燈殺蟲等措施，確保“金海安有機大米”順利獲得國家有機認證30 hm2，并獲得“中國金獎大米”稱號。

2.5擴展農業產業鏈，提供大量的就業機會

城鎮化和農業現代化的快速發展，必然導致大量農民離開土地，尋找就業機會。然而一些年長者，由于受教育程度等條件的限制，難以在城市謀生，大部分地區的農業補貼和農地租金難以滿足其日常的生活需求，需要有一份工作養家糊口。由于工商企業參與農業生產和經營后，不再從事簡單農業種植工作，而是將種植獲得的農產品進行加工和處理，延長了農業生產的產業鏈，從而增加了勞動力的需求。位于海安縣大公鎮于壩村的南通新高果業有限公司，現有在職職工168人，其中高級農藝師2名、技術員6名，擁有農業部標準園核心基地 80 hm2，示范面積276.7 hm2，保鮮庫2 000 m3，年生產“秋月牌”鮮梨8 500 t，通過冷藏保鮮可常年供應市場。訪談中，該企業負責人提出用工難，在忙季時，需要幾百人，現在基本上很難雇用到本地青壯年勞動力，雇用的工人大多來自周邊的省份。

3工商企業參與土地流轉存在的問題

3.1土地流轉準入和經營監管機制缺失

2013年中央一號文件提出“探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地準入和監管制度。”在實際的調研過程中，也發現建立土地流轉的準入和監管制度勢在必行，原因在于：一是大量占有耕地，影響國家糧食安全。在實際的調查中發現，為了追逐更多的利潤，大部分工商企業都不會選擇種植糧食作物，多選擇種植瓜果蔬菜或從事養殖產業，甚至有一些建別墅、挖池塘的損害耕地行為。二是缺乏長遠發展規劃，影響農業可持續發展。從事農業生產必定要面臨自然災害的風險，一些不熟悉農業生產特點、盲目流轉土地從事農業經營的工商企業，在虧損后選擇退出，不僅影響了農業生產和經營，還給村集體和村民帶來經濟損失。三是盲目追逐資本利益，忽視農民權益。一些工商企業進入土地的動機就是獲得利潤，簡單地認為，付給了農民地租，土地就與農民脫離了關系，任由自己支配。

3.2土地細碎化程度較高，阻礙農業規模化經營

通過走訪和調查，發現南通市農村地區土地分散，農戶承包土地面積較小。這與當地地理、地形特點和豐沛的水資源有關，也與村莊的坐落有關，有些農民的宅基地與耕地連在一起，零散的土地分布增加了整合土地的投入，土地流轉存在巨大的交易和交通成本，并且租賃的土地很難形成片區，阻礙機械化生產，制約了土地的規模化經營。

3.3從事糧食生產利潤低，缺乏吸引力

通過流轉土地來從事糧食作物種植的利潤較低。根據調查獲得的數據，以1 hm2農地為標準對種植糧食的純收益進行簡單計算，年收益：8 250 kg（水稻）×2.9元/kg+6 000 kg（小麥）×2.2元/kg=37 125元；年成本：18 000元（地租）+12 000元（人工、化肥和農藥）+4 500元（機械）=34 500元。由此可以得出，種植糧食的1 hm2農地純收益大概在2 625元。如此低的利潤很難吸引工商企業從事糧食生產。

3.4農業社會化服務缺乏

當前南通市工商企業參與農業生產和經營仍面臨農業社會化服務不足的情況。如養殖業生產需要的防疫技術與藥物、牲畜糞便處理，種植業生產需要的曬糧、儲糧空間與設備，電力的持續穩定供應，以及生產技術指導和經營平臺的搭建等，阻礙了現代化的農業生產和經營。

3.5促進土地流轉良性發展的政策環境有待改進

南通市工商企業參與土地流轉，在促進農業發展和農民增收方面，已取得了明顯的成效；但往往一些政策的因素，阻礙了其發展。一是各級管理服務綠色通道應需完善。二是針對糧食種植的保險理培標準太低，目前交納保險金 112.5元/hm2，保險理賠上限為4 500元/hm2。三是現有的土地政策，應敢于創新，如家禽的養殖場，多選擇低效的一般農用地進行建設，不符合相關的法律規定，而在實際執法過程中也沒有給予反對。四是工商企業流入土地的長期生產和經營問題有待研究。

4政策建議

4.1制定相應的土地流轉經營監管制度

建議結合自身的實際情況，成立工商企業參與土地流轉的準入條件和經營的監督機構，由當地農民、政府機構及村集體等不同人員組成。制定相關的監管政策，設置工商企業流入土地的條件和經營方向，對流轉的土地用途進行長期監督，引導工商企業合理、科學地流轉土地和進行農業經營，保障農民應有的合法權益。

4.2促進土地有序流轉

在穩定土地承包關系的基礎上，按照“依法、自愿、有償”原則，采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種方式，促進土地連片流轉，大力推廣“農民提供土地，服務組織全程經營，收益協商共享”的全托管服務模式，在不變更土地使用權的前提下，促進耕地的連片種植和農產品規模集約生產。建立和完善縣、鄉、村3級土地流轉（托管）服務體系，開展流轉（托管）供求信息、合同指導、價格協調等服務。鼓勵以鎮村為單位，集體組織土地連片流轉或組織簽訂全托管服務合同。進一步規范土地流轉（托管）行為，做到程序合法、合同規范、手續完備、價格合理，維護流轉（托管）雙方權益。做好土地流轉（托管）矛盾糾紛的調解仲裁等工作，保持長期穩定的流轉（托管）規模，讓經營者能夠積極投入、放心生產。

4.3完善社會化專業性服務

加強農業技術推廣機構與流入土地的工商企業對接，積極引導工商企業應用農業新品種、新技術和新模式。搭建區域性農業社會化服務平臺，為工商企業在市場信息發布、技術咨詢、災害預警、質量檢測和加工營銷等方面提供低成本、便利化、全方位的服務。鼓勵各工商企業開展合作經營，成立行業協會，進一步提升農業經營的社會化、組織化程度。

4.4加大對種糧機構的扶持

建議當地政府在貸款、財政補貼、生產技術和市場經營方面加大對種植糧食作物的工商企業的扶持，出臺相關的扶持政策。通過降低其種植糧食作物的成本，提高種植糧食作物利潤的方式，提高種植糧食的積極性，達到引導其長期、穩定發展，保障國家糧食安全的目的。

4.5創造良好的政策環境，促進土地流轉穩定發展

一是應開通相應的各級管理服務綠色通道。進一步擴大管理服務的范圍，在進入農業基礎設施建設、農業生產、產品認證和市場的開發等流程上開通相應的快捷通道。二是應和相關部門及企業合作，擴大糧食種植的保險種類，提高糧食保險理賠的上限，降低糧食種植的風險。三是建議出臺相應的土地政策。如養殖用地管理辦法，正確引導養殖場的合理建設，為養殖企業可持續發展提供保障。四是著手研究工商企業進入土地流轉的長期生產和經營問題，并制定相應的政策進行引導，為工商企業進入土地流轉的穩定發展做好支撐工作。

參考文獻：

[1]李晶晶，李建英，劉亞坤. 引大資本進入農業領域的思考[J]. 河北經貿大學學報：綜合版，2013，13（1）：77-79，95.

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[4]呂亞榮，王春超. 工商業資本進入農業與農村的土地流轉問題研究[J]. 華中師范大學學報：人文社會科學版，2012（4）：62-68.

[5]丁學東. 加強政策引導，鼓勵工商資本進入農業產業化領域[J]. 經濟研究參考，2002（84）：2-6.

[6]丁學東. 鼓勵工商資本進入農業領域[J]. 資本市場，2002（11）：67-69.

4.2促進土地有序流轉

在穩定土地承包關系的基礎上，按照“依法、自愿、有償”原則，采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種方式，促進土地連片流轉，大力推廣“農民提供土地，服務組織全程經營，收益協商共享”的全托管服務模式，在不變更土地使用權的前提下，促進耕地的連片種植和農產品規模集約生產。建立和完善縣、鄉、村3級土地流轉（托管）服務體系，開展流轉（托管）供求信息、合同指導、價格協調等服務。鼓勵以鎮村為單位，集體組織土地連片流轉或組織簽訂全托管服務合同。進一步規范土地流轉（托管）行為，做到程序合法、合同規范、手續完備、價格合理，維護流轉（托管）雙方權益。做好土地流轉（托管）矛盾糾紛的調解仲裁等工作，保持長期穩定的流轉（托管）規模，讓經營者能夠積極投入、放心生產。

4.3完善社會化專業性服務

加強農業技術推廣機構與流入土地的工商企業對接，積極引導工商企業應用農業新品種、新技術和新模式。搭建區域性農業社會化服務平臺，為工商企業在市場信息發布、技術咨詢、災害預警、質量檢測和加工營銷等方面提供低成本、便利化、全方位的服務。鼓勵各工商企業開展合作經營，成立行業協會，進一步提升農業經營的社會化、組織化程度。

4.4加大對種糧機構的扶持

建議當地政府在貸款、財政補貼、生產技術和市場經營方面加大對種植糧食作物的工商企業的扶持，出臺相關的扶持政策。通過降低其種植糧食作物的成本，提高種植糧食作物利潤的方式，提高種植糧食的積極性，達到引導其長期、穩定發展，保障國家糧食安全的目的。

4.5創造良好的政策環境，促進土地流轉穩定發展

一是應開通相應的各級管理服務綠色通道。進一步擴大管理服務的范圍，在進入農業基礎設施建設、農業生產、產品認證和市場的開發等流程上開通相應的快捷通道。二是應和相關部門及企業合作，擴大糧食種植的保險種類，提高糧食保險理賠的上限，降低糧食種植的風險。三是建議出臺相應的土地政策。如養殖用地管理辦法，正確引導養殖場的合理建設，為養殖企業可持續發展提供保障。四是著手研究工商企業進入土地流轉的長期生產和經營問題，并制定相應的政策進行引導，為工商企業進入土地流轉的穩定發展做好支撐工作。

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4.2促進土地有序流轉

在穩定土地承包關系的基礎上，按照“依法、自愿、有償”原則，采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種方式，促進土地連片流轉，大力推廣“農民提供土地，服務組織全程經營，收益協商共享”的全托管服務模式，在不變更土地使用權的前提下，促進耕地的連片種植和農產品規模集約生產。建立和完善縣、鄉、村3級土地流轉（托管）服務體系，開展流轉（托管）供求信息、合同指導、價格協調等服務。鼓勵以鎮村為單位，集體組織土地連片流轉或組織簽訂全托管服務合同。進一步規范土地流轉（托管）行為，做到程序合法、合同規范、手續完備、價格合理，維護流轉（托管）雙方權益。做好土地流轉（托管）矛盾糾紛的調解仲裁等工作，保持長期穩定的流轉（托管）規模，讓經營者能夠積極投入、放心生產。

4.3完善社會化專業性服務

加強農業技術推廣機構與流入土地的工商企業對接，積極引導工商企業應用農業新品種、新技術和新模式。搭建區域性農業社會化服務平臺，為工商企業在市場信息發布、技術咨詢、災害預警、質量檢測和加工營銷等方面提供低成本、便利化、全方位的服務。鼓勵各工商企業開展合作經營，成立行業協會，進一步提升農業經營的社會化、組織化程度。

4.4加大對種糧機構的扶持

建議當地政府在貸款、財政補貼、生產技術和市場經營方面加大對種植糧食作物的工商企業的扶持，出臺相關的扶持政策。通過降低其種植糧食作物的成本，提高種植糧食作物利潤的方式，提高種植糧食的積極性，達到引導其長期、穩定發展，保障國家糧食安全的目的。

4.5創造良好的政策環境，促進土地流轉穩定發展

一是應開通相應的各級管理服務綠色通道。進一步擴大管理服務的范圍，在進入農業基礎設施建設、農業生產、產品認證和市場的開發等流程上開通相應的快捷通道。二是應和相關部門及企業合作，擴大糧食種植的保險種類，提高糧食保險理賠的上限，降低糧食種植的風險。三是建議出臺相應的土地政策。如養殖用地管理辦法，正確引導養殖場的合理建設，為養殖企業可持續發展提供保障。四是著手研究工商企業進入土地流轉的長期生產和經營問題，并制定相應的政策進行引導，為工商企業進入土地流轉的穩定發展做好支撐工作。

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