江蘇美麗鄉村建設的思路與對策

管永祥+梁永紅+吳昊+王子臣

摘要：簡要介紹了江蘇農業農村經濟發展總體情況，從政策、資金和認識方面分析了江蘇新農村建設過程中遇到的制約因素和瓶頸，指出農村公共服務產品供給和管理的體制機制還未形成，農業生態補償機制尚未建立，農村空心化傾向和傳承經濟文化衰敗日益凸顯，新農村建設的資金、技術等來源不多、投入不足，新農村建設工作的認識不夠等。并針對這些不容忽視的問題，從政府引導、規劃引領、產業支撐、環境治理、創新管理和文化培育等方面提出了新時期江蘇美麗鄉村建設的思路和對策。

關鍵詞：美麗鄉村；新農村；建設；江蘇；生態文明

中圖分類號： F323文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2014）06-0001-03

收稿日期：2013-09-16

基金項目：江蘇省農業科技自主創新資金[編號：CX（12）3071]；國家科技支撐計劃（編號：2012BAD14B12）。

作者簡介：管永祥（1962—），男，江蘇如東人，研究員，主要從事農業面源污染治理與生態環境保護工作。E-mail：gyx5598@126.com。

通信作者：梁永紅，研究員，主要從事農業生態環境保護工作。E-mail：1597152683@qq.com。建設美麗鄉村是新時期江蘇貫徹落實黨的十八大精神、推進生態文明建設、實現農業現代化建設和深化社會主義新農村建設的重要舉措和主流載體，是統籌城鄉發展、縮小城鄉差距、建設美麗中國的具體行動[1-2]。通過建設美麗鄉村，可以實現鄉村生態資源的有效挖掘和可持續利用，可以進一步改善農村生產生活條件和環境質量，更可以深層次地提升廣大農村居民的幸福感和滿意度。江蘇作為全國經濟發達的地區之一，是率先全面建成小康和實現農業現代化的重點區域。近年來，農村經濟快速發展，農民生產生活條件得到明顯改善，新農村建設取得了令人矚目的成績。但總體而言，廣大農村地區基礎設施依然薄弱，人居環境臟亂差現象仍然突出，農業資源開發與消耗超強過度，農業乃至農村經濟社會發展面臨著資源約束趨緊、生態退化嚴重、環境污染加劇等嚴峻挑戰。探索美麗鄉村建設思路與對策，對江蘇取得新一輪的經濟社會發展，實現天藍、地綠、水凈及農民安居、樂業、增收具有十分重要的現實意義。

1江蘇農業農村經濟發展總體情況

近年來，江蘇認真貫徹黨中央、國務院關于加強“三農”工作的決策部署，堅持統籌城鄉發展，創新農業和農村發展思路，加大強農惠農支農政策支持力度，連續9年保持了糧食增產、農業增效、農民增收、農村發展的良好勢頭，為全省美麗鄉村建設提供了有力支撐，為率先實現小康社會奠定了堅實基礎[3]。

1.1糧食持續增產

2012年，全省糧食產量達337.25億kg，繼續保持全國第四，實現連續9年增產。

1.2農業持續增效

高效農業規模化成效顯著，全省高效農業面積超213.33萬hm2，占耕地面積1/3以上；高效漁業達56.67萬hm2，占養殖面積1/2以上。設施農業達64萬hm2，占耕地面積的139%。現代農業產業園區、農產品加工集中區、農產品市場體系“三大載體”建設步伐加快，農業產業化經營水平顯著提高。

1.3農民持續增收

2012年，農民人均純收入12 202元，同比增長129%，其中：工資性收入6 475元，同比增長12.7%；家庭經營收入4 181元，同比增長10.6%；財產性收入562元，同比增長18%；轉移性收入984元，同比增長22.9%。

1.4農村生產生活條件持續改善

農業農村基礎設施水平顯著提高，農村環境狀況持續改善，農村實事工程扎實推進，農村免費義務教育制度全面落實，村級綜合服務中心全面建成，農村三級衛生服務網絡、公共文化服務基礎設施網絡、人口計生優質服務網絡基本形成。實現新型農村合作醫療、新型農村養老保險、農村最低生活保障、被征地農民基本生活保障“4個全覆蓋”。

2江蘇新農村建設遭遇的問題

2005年10月中共十六屆五中全會通過《十一五規劃綱要建議》，提出要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設。江蘇堅持從自身實際出發，大力加強以工哺農、以城帶鄉的工作力度，加大新農村建設資金投入力度，重點實施高效農業規模化工程、500萬農民轉移工程、百萬農民培訓工程、城鄉規劃全覆蓋、鄉村道路通達工程、農村清潔工程、農民健康工程、農村文化工程、農村保障工程、“千村萬戶幫扶”工程等十大工程和農村道路通達工程、農村教育培訓工程、農民健康工程、農村環境整治工程、農村文化建設工程等新五件實事[4-5]，積極促進城鄉協調發展，縱深開拓一條具有江蘇特色的新農村建設之路。但是圍繞破除城鄉二元經濟結構，加快推進城鄉規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業、環境保護“六個一體化”和工業向園區、人口向城鎮、居住向社區 “三集中”“三置換”和“三大合作”過程中，也出現了一些制約新農村建設的突出問題，在美麗鄉村建設中需高度重視。

2.1農村公共服務產品供給和管理的體制機制還未形成

基礎設施項目是新農村建設的重要內容，是新農村經濟和社會發展的基礎。“決策好、建設好、管理好、使用好”是實現新農村基礎設施項目良性運行的前提條件。但是目前還存在一些深層次的并沒有得到有效解決的問題，如農民的民主參議權利和責任、基礎設施管護主體和管護責任人混淆，受益主體、管護主體、使用主體之間矛盾重重，管護經費難落實等。

2.2農業生態補償機制尚未建立

開展生態建設和環境整治額外增加了基層投入成本，若沒有得到實實在在的實惠，農民參與新農村建設的積極性和主動性不高。例如，在農業生產方面，為保護生態環境就必須推廣采用清潔生產技術，但需要額外增加人工或增加設施設備，對生態環境的改善并沒有在農產品價格上體現出來，生態賬明顯，但經濟賬不劃算，生產企業和農民沒有積極性。以農村治污工程為例，運行不正常的現象時有發生，基層責任主體受技術、資金和意識等因素限制，“建了不用”“用了不管”等問題比較突出。

2.3農村空心化傾向和傳承經濟文化衰敗日益凸顯

實施城鄉一體化發展戰略是解決“三農”問題的有效途徑，加速了農村向鄉鎮（或規劃保留集中居住區）、鄉鎮向城市遷徙的步伐。但隨著進程的加快，原始自然村落不斷消失，規劃保留集中居住區也存在著空心化的傾向，傳承千年的經濟文化也在逐步衰敗。如何從政策上防止農村空心化和經濟文化衰敗，已經成為新時期美麗鄉村建設不可忽視的問題。

2.4新農村建設的資金、技術等來源不多、投入不足

長期以來，農村土地、勞力等資源源源不斷地輸入城市，為城市發展作出了很大貢獻，而城市的資金和技術卻很少反哺農村。盡管各級政府近年來加大了新農村建設的資金投入，但相比于城鎮建設的投入和速度，各地用于新農村建設的資金不足、技術不高、速度不快；“三置換、三合作”中應補償給農民的包括拆遷補償費、復墾費、社保費等巨額資金來源無保障。同時，新農村建設公益性較強，既與農業農村生產生活密不可分，又服從服務于穩產保供增效的大局，責任主體相對弱勢，必須依靠政府資金的投入。以江蘇太湖流域水污染綜合治理項目為例，在地級投入缺乏、縣級投入有限、鄉（鎮）村無力投入的實際情況下，中央及省級財政投入資金成為主導資金，規劃方案的落實和項目實施效果受到一定程度的影響。

2.5新農村建設工作的認識不夠

新農村建設是一項長期、復雜、艱巨的系統工程，發展農村產業是基礎，增加農民收入是核心，改善農村環境是重點，促進社會和諧是目的。新農村建設需要各方面的有機配合，需要同步統籌城鎮化、工業化和農業現代化，需要從上到下因地制宜地科學規劃管理，需要農民、社會與政府的齊心協力共同參與。但現實中，一些縣（市、區）、鄉（鎮）、村對新農村建設認識不到位，鄉村規劃質量不高或執行不力。在新農村建設過程中，錯將建設新農村看作是發展非農化新村的機遇，以致在工作中重村鎮建設、輕產業發展，忽視農村勞動力就業轉型需求與農業新型經營主體培育，對農民平等享受醫療、教育、衛生等現代化建設成果的新訴求重視不足，急功近利地追求表面效果，走過場、造聲勢，未能真正實現新農村建設的歷史使命。較為普遍的現象是鄉村干部熱衷于各類名目的創建活動，目的不是解決老百姓實實在在的需求，更多的是為滿足創建活動要求而建設，導致資源浪費和村民不滿；而在公共基礎設施建設方面，如在村集體收入有限的情況下，寧愿建設文化廣場，也不去完善村莊垃圾和污水收集處理系統等。

3美麗鄉村建設的意義

美麗鄉村建設以科學發展觀為指導，以文化為根、以農業為基、以村民為本，實現鄉村的規劃科學布局美、村容整潔環境美、創業增收生活美、鄉風文明素質美，充分體現強化農業、惠及農村和富裕農民的政策和措施，對推進現代化、實現美麗江蘇具有重要意義。

發展“美麗鄉村”生產功能，推進農業發展方式轉變，加強農業資源環境保護，有效提高農業資源利用率，走資源節約、環境友好的農業發展道路，是發展現代農業的必然要求，是實現農業農村經濟可持續發展的必然趨勢。

拓展“美麗鄉村”生態功能，推進生態人居、生態環境、生態經濟和生態文化建設，創建宜居、宜業、宜游的“美麗鄉村”，是新農村建設理念、內容和水平的全面提升，是貫徹落實城鄉一體化發展戰略的實際步驟。

加強“美麗鄉村”工程建設，重點推進生態農業建設、治理農業污染、節約和保護農業資源，改善農村人居環境，是落實生態文明建設的重要舉措，是在農村地區建設美麗江蘇的具體行動。

4江蘇美麗鄉村建設的思路與對策

4.1政府引導

各級政府通過大力發展經濟，整合各類資源，鼓勵資金、人才、土地要素流動，吸引一部分人才流向農村，保證當地人才留在農村，形成縣鄉村三位一體的城鄉統籌發展格局，營造關心、支持、參與美麗鄉村發展建設的良好氛圍。各級政府應繼續出臺一些具體扶持政策和具體工作措施，創新組織體制、服務機制、考核評價體系、長效運行管理機制、（土地）收益分配機制、生態補償機制等，為美麗鄉村建設提供完善的制度支撐；加強政府管理、技術指導與公共服務力度，精心包裝和策劃一批特色鮮明、吸引力大、市場前景好、帶動能力強的鄉村建設項目，致富鄉村，富裕農民，增強美麗鄉村建設的后續動力。如蘇州于2010年7月率先出臺了《關于建立生態補償機制的意見（試行）》，根據不同區域生態保護的責任和義務，科學評估維護生態系統的成本，其中對66.67、666.67 hm2以上的連片水稻田分別按3 000、6 000元/hm2的標準予以補償，體現了水稻田的生態價值。沿太湖、陽澄湖水源地村、生態濕地村每年可獲得0.7億元生態補償金，平均每個村每年增加可支配收入55萬元。

4.2規劃引領

突出規劃的核心地位，切實做到先規劃后建設、不規劃不建設。一是堅持規劃先行。充分征求村組、群眾意見，著眼長遠，突出前瞻性，以尊重經濟規律、順應農民意愿和保護生態環境為基本理念，以城鄉資源整合優化配置、城鄉基本公共服務均等化、城鄉生態環境一體化管理為出發點。二是創新規劃理念。規劃應體現新型城鎮化、農業現代化、農村社區化的要求，充分考慮農民生產生活需求，體現地方特色和實用性，突出生態、宜居、宜業、宜游，要因地制宜、因村施策，統籌規劃、分類指導，防止千村一面。三是完善規劃體系。重點銜接好產業發展規劃、村莊建設規劃、土地利用規劃、環境護規劃等不同類型的規劃，合理安排村鎮建設、工農產業和生態用地布局，科學確定生產、生活、生態、服務等不同功能區塊利用方式與建設規模。鄉村建設規劃要定位在真實的地方性生活之中，使生產、生活、生態三者彼此依賴、互相融合，將當地的風土、風物、風俗、風景等挖掘與彰顯出來，并納入村民日常的生產、生活的空間與系統之中，堅持村民是鄉村的主人。可參考浙江南部常山縣黃崗村經驗，根據現狀和資源條件確定“一軸四片”的總體結構，以入景、樂農、游村、閑居、隱山等5個重要的結構段落的整合，串聯起黃崗村生活、生產、生態的發展。

4.3產業支撐

謀取鄉村經濟社會發展、實現農民共同富裕是美麗鄉村建設的關鍵。現有的發展經驗表明，美麗鄉村建設無產業無支撐、無產業無持久。發展鄉村產業要求因地制宜的培育主導產業，促進鄉村產業的可持續發展。要求對分散落后的小型工業進行必要的撤并，鼓勵農村工業三廢及生活污水、垃圾等集中處理。要求大力實施生態循環農業，推動現代農業園區、綠色產品基地建設，通過食物鏈連接、產業鏈延伸，走生態養殖、生態種植、生態加工、休閑觀光之路。要求加快培育鄉村產業經營主體和創新鄉村產業經營機制，使更多的新生代農民成為美麗鄉村建設的生力軍。要求開拓思路，深入挖掘潛在資源，推進環境、空間、產業和文化相互支撐，打造“一村一品、一村一景、一村一業、一村一韻”的鮮明主題，形成特色，鑄就品牌，凝聚效應，使其成為增加農民收入的一條重要途徑。如高淳椏溪鎮橋李村位于南京市高淳區北部的丘陵地區，該村立足山地資源，構筑有機茶主導的生態農業產業鏈，實行產業化運作，彰顯規模化效應，開辟出一條靠山增收、特色興農的小康之路，躋身南京市“綜合實力百強村”行列。

4.4環境治理

開展農村環境污染治理，是美麗鄉村建設的主要“抓手”。農業生產場地與農民居住場所緊密相連，農村環境治理過程中必須把農業生產、農民生活、農村生態作為一個有機整體，統籌安排，實現生產、生活、生態相協調。要根據環境問題的性質、農業活動與環境之間的關系以及由誰承擔治理成本等因素，靈活選擇有針對性的政策工具，進一步提升運用政策工具治理農業環境污染的工作水平。一是加強技術提升與協同應用。鼓勵和加強農村環境保護科學創新和技術提升，加強土壤重金屬污染防治、水體凈化、廢棄物資源化利用、外來入侵物種綜合防治等關鍵性、實用性技術的綜合研發與應用。二是實現“資源—產品—再生資源”的循環農業發展。通過循環的方式，資源化利用農作物秸稈、畜禽糞便、生活垃圾和污水，把廢棄物變為農民所需的肥料、燃料和飼料，從根本上解決污染物的去向問題，大大減少農業生產的外部投入，推廣節地、節水、節種、節肥等節約型技術使用，建立清潔的生產生活方式，從生產生活源頭抓起，減少外部投入品使用量，減少污染物排放量，實現資源的節約和清潔生產。三是嚴格控制“三廢”向農村轉移，嚴禁向主要農產品產地排放或傾倒廢水、固體廢物，嚴禁直接把城鎮垃圾、污泥用作肥料，加強對重金屬污染源的監管，逐步推行城鄉污染物控制標準一致，實現城鄉環境同治。

4.5創新管理

創新是美麗鄉村建設的不竭動力，美麗鄉村建設離不開組織體制、運行機制、資金籌措、實用技術以及長效管理等多方面的創新。村莊是美麗中國的最小單元，是美麗鄉村建設的最直接受體，應進一步解放思想，勇于開拓，通過創新工作方式方法破解困境制約。在諸多制約因素中，以資金制約為最，通過創新工作機制，秉持“政府指導、目標引導、鄉村主體、科技幫扶、項目帶動、多方參與”的原則，引入民間資金，釋放社會資本的潛能，走“市場化、社會化”籌資的新路子。通過創新補償機制，采用“各級財政補一點、村組集體拿一點、受益農民籌一點”的辦法，實施“以獎代補”機制，保證建設、運行、管護資金到位。通過加強與科研單位、科研高校、資深企業等合作，引入實用技術，加大推廣力度，分享科技創新成果，推動美麗鄉村建設深入實施。鏟除造成城鄉隔離、阻礙城鄉融合的制度性障礙，實現城鄉之間資金、技術、物資、人才、信息、勞動力等生產要素的自由流動，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，為統一開放競爭有序的現代市場體系的形成奠定基礎。必須致力于政策調整和制度創新，加大對農業、農村和農民的支持和保護力度，實現社會公平。當前尤其應增加各級財政對農業和農村的投入，特別是增加國家對農村教育、衛生、文化等公共事業支出，要實現城鄉協調發展，就必須振興農村，對農民“少取多予”。

4.6文化培育

生態文化建設是美麗鄉村建設整體推進和深入開展的有力保障，是順應時代發展呼喚的迫切需求，是構建社會主義和諧社會的內在要求。美麗鄉村建設離不開生態文化氛圍，通過電視、廣播、報刊、網絡等新聞媒體的作用，廣泛宣傳美麗鄉村建設的重要意義，做到家喻戶曉、深入人心。通過制作公益廣告、發布白皮書、出版宣傳雜志等方式，擴大美麗鄉村建設的社會影響力，通過張貼宣傳貼畫、發放明白紙等易于接受的形式，廣泛發動農民群眾，調動農民參與建設的積極性、主動性和創造性，讓建設美麗鄉村成為農民的內在需求和自覺行動。重視各級領導班子和黨員干部教育培訓工作，提高生態文明素養和建設生態文明的能力在實現美麗鄉村建設中起著至關重要的作用。

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