關于重慶市銅梁縣戶改退地問題的思考

摘要：在對重慶市銅梁縣實地調研的基礎上，總結了該縣戶改退地的基本概況，并深入分析了當前戶改退地工作中存在的難點及問題，最后提出了如加大戶改政策的宣傳力度，注重不同時期政策之間的銜接，出臺夾心房連體房處置管理辦法，簡化復墾手續和加大資金投入，確定附屬設施用地界定標準等進一步推進戶改退地工作的相關建議。

關鍵詞：戶改；退地；土地利用；重慶市；政策建議

中圖分類號： F301.2文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2014）06-0437-02

收稿日期：2013-09-26

基金項目：國土資源部軟科學項目（編號：201213）。

作者簡介：覃琳（1985—），女，壯族，廣西宜州人，碩士，工程師，從事土地政策研究工作。E-mail：251408012@qq.com。近年來，重慶市銅梁縣按照全市“以農民工為主、以開發區為主、以主城和縣城為主”的精神以及相關文件要求，先后出臺〔2010〕13號文和〔2011〕10號文，通過建立六項機制，積極穩妥推進統籌城鄉戶籍制度改革相關工作。隨著銅梁縣戶籍制度改革工作不斷深入，農民轉戶與農村土地處置、利用之間的問題逐漸凸顯，如何有效處理該問題將影響戶籍制度改革的成效。因此，找出問題所在，提出有效建議對銅梁縣乃至整個重慶市的戶改退地工作都有著非常重要的現實意義。

1銅梁縣戶改退地概況

1.1轉戶情況

截至目前，全縣已轉戶1.03萬戶、3.68萬人。從地域分布上看，就近就地轉戶1.37萬人，轉入主城4 000多人；從轉戶群體劃分看，轉戶人員中農民工群體及新生代轉戶1.2萬人，占轉戶總數的37.5%；從年齡分布上看，已轉戶人員中農村勞動力年齡階段的近1.2萬人，占轉戶總人數的40%左右。從訪談中了解到，就近就地轉戶的比例較大，大部分轉戶的原因主要有2種：一是已在城里購房或父母投靠子女轉戶；二是為了購買超齡養老保險。

1.2農村宅基地、承包農田及林地退出情況

截至目前，全縣已受理申請退出宅基地約2 000戶，占轉戶總戶數的20%左右；審批完成1 968戶，已兌付1 830戶；退出證載宅基地面積共27.1萬m2，審批和兌付量均居全市第一。退出的宅基地分為可復墾部分和不可復墾部分。不可復墾部分一般為夾心房和連體房，約占退出宅基地總量的50%以上。

根據重慶市文件精神，采取鼓勵轉戶居民保留、流轉承包地的做法。目前，轉戶居民的承包地基本處于保留或流轉狀態。一些位于城郊的、區位好的及耕種條件較好的農田已承包給縣蔬菜基地耕種，如侶俸鎮城郊的農田，承包出去后，每年可按 4 350 kg/hm2的稻谷產量補償，收入約10 500元/hm2。對于區位較偏遠的土地而言，一般由農民自耕、代耕種或者撂荒。通過農民意愿調查，有一部分年齡稍大或已喪失勞動能力的農民不愿意再繼續承包農田，其承包的農田均處于撂荒狀態，因此很愿意將承包農田退出以換取貨幣補償。

林地的處置與利用情況與承包農田相似，也是采取鼓勵保留、流轉的做法。目前，轉戶居民的承包林地大部分處于保留狀態，流轉的較少。有一小部分已喪失勞動能力的農民愿意將林地退出獲得補償。

2銅梁縣戶改退地工作難點

2.1部分老年人對政策了解不全面

目前，農村青壯年勞動力大量外出務工，留在農村的大部分都是老年人，而老年人由于思想、理解能力與年輕人不同，其接受新事物的能力也有限。即使銅梁縣已進行進村入戶宣傳戶改政策，效果不是很明顯。據調研，很多農民對于戶改相關政策了解不全面，對建新拆舊、地票交易、退地補償等具體的政策不熟悉，理解存在一定的偏差。這就在一定程度上影響轉戶進度以及農村土地處置利用工作的推進。

2.2政策變動影響農民轉戶退地積極性

2011年，銅梁縣出臺了《關于調整戶籍制度改革農村宅基地及其附屬設施用地退出暨農村建設用地復墾有關政策的通知》（銅府發〔2011〕10號）。相對于2010年出臺的銅府發（2010）13號文件，首先新政策對退宅補償改為了“認地不認房”，即只按宅基地及其附屬設施用地面積而不依據房屋結構的好壞，這就對占地面積相似、房屋結構好的群眾帶來了一定的不公平。其次，暫時不可復墾的夾心房、連體房也納入了辦理范圍，并按9.6萬元/667m2的標準進行收購，大部分群眾普遍覺得該補償標準較低。再次，新政策取消了轉戶人員購房補助（該補貼屬于區縣鼓勵轉戶而制定的政策，按轉入縣城每人5 000元、轉入鄉鎮每人4 000元、轉入市內其他區域每人2 000元的標準補償）。此外，承包地的處置辦法也由原來的可退出（按旱地4 500元/hm2、水田7 500元/hm2的標準，根據承包剩余年限給予補償）改為鼓勵保留和自行流轉，部分農民非常愿意將撂荒的承包地退出獲取補償，可是該政策已取消。短期內政策的調整給基層工作帶來了一定的困難，也導致群眾對轉戶政策不信任，產生較重的觀望情緒，不利于戶改退地工作的推進。

2.3夾心房、連體房退后監管困難

目前，退出的夾心房、連體房由政府墊資收購，但大部分房子比較陳舊，不宜置換，且由于特殊情況不能復墾，只有閑置在原地。從座談中了解到，很多老人與子女分戶之后，為了參加養老保險而退房，但退出的房屋屬于連體房，不可復墾，因此，政府收購后只能閑置在原地。雖然退地時已把鑰匙交出，但看著房子閑置未處理，仍繼續住在里面，村、社工作人員也沒有精力去監管。這種現象不是個例，但從目前來看也找不到一個較好的解決辦法。

2.4復墾手續多、時間長、資金不足

從座談中了解到，目前退地后的復墾工作存在復墾地塊零散、復墾成本高、工程設計不合理、復墾手續繁雜等一系列問題，這些問題將大大影響復墾的進度，復墾時間過長延長了農民二次分配地票溢價款的時間，容易造成價款發放不及時的誤會，從而影響了轉戶退地工作的進度。此外，資金不足、貸款困難也是很大的問題。由于資金有限，建新拆舊項目中的集中居住區建設資金由建筑老板墊資一部分，剩余部分由農民自行用舊房子參加“三權抵押貸款”來補充，這將不利于調動農民轉戶退地的積極性。

2.5附屬設施用地界定標準不一

關于附屬設施用地的界定，每個鄉鎮的確定標準都不一樣。有的鄉鎮是以宅基地確權證上登記的面積為準，有的鄉鎮按宅基地一定比例的倍數確定[1]。對于不可復墾的夾心房、連體房，則以宅基地面積為標準補償，而對于可復墾的房屋，補償則包括了附屬設施用地，很多農民認為這種補償方式很不公平。因為隨著退地工作的推進，目前的夾心房、連體房將來有可能變成可復墾的房屋。這種界定標準讓部分農民對戶改退地持觀望態度。

3推進戶改退地工作的相關建議

3.1加大戶改政策的宣傳力度

縣政府及相關部門應高度重視，廣泛動員，深入開展戶改宣傳工作，拓展宣傳的廣度與深度，充分發揮宣傳工作的作用[2]。一是通過網絡、公開電話、宣傳咨詢活動等多種形式，廣泛宣傳戶改退地政策，讓外出務工人員正確了解相關政策，提高戶改退地的積極性。二是指導基層將戶改宣傳工作進一步深入到農戶，做好戶改退地政策的宣傳解釋工作，為農民答疑解惑，穩步推進戶改退地工作。

3.2注重不同時期政策之間的銜接

出臺戶改退地相關文件時應考慮政策調整前后的銜接性，特別是在農村土地處置、退地補償標準等關系到農民權益的方面，合理評估政策調整對保障農民權益的風險；區縣戶改退地工作人員在嚴格按照文件要求執行的同時，認真做好政策變動的解釋工作，讓農民在了解新政策的前提下自愿轉戶退地。

3.3出臺夾心房、連體房處置管理辦法

盡快出臺行之有效的夾心房、連體房處置管理的辦法，為加強宅基地退出后續管理工作提供政策指導。可開展以區縣為單位的農房置換、農房交易試點，并出臺相關文件指導基層開展該項工作。一是建立申請退出房屋的信息查詢系統。將近期申請退出房屋的基本信息錄入系統，并對外公開，方便群眾查詢。二是出臺農房評估辦法、意見，為農民自行進行農房置換、農房交易提供估價的參考依據。三是根據實際情況，鼓勵、幫助農民自行進行農房置換、農房交易。

3.4簡化復墾手續、加大資金投入

建議市整治中心進一步簡化從立項、實施、竣工、驗收等一系列的復墾工作流程，簡化不必要的手續，縮短復墾驗收時間，加快地票溢價分配進度。同時，還要在資金方面給予一定的支持，以保證轉戶退地補償正常發放。此外，區縣應進一步明確領導小組，積極組織實施復墾。對于資金組織、工程招投標、竣工驗收后的審計等重要工作環節要提早考慮，以便節省時間。

3.5確定附屬設施用地界定標準

對于附屬設施用地（含空閑地）的界定，一方面，可以宅基地確權證上登記的附屬設施用地面積為準；另一方面，可提出一個合理有效、可操作性強的總體思路，由各區縣按照該思路結合區縣實際情況制定標準。

參考文獻：

[1]滕亞為. 戶籍改革中農村土地退出補償機制研究——以重慶市為例[J]. 國家行政學院學報，2011（4）：101-105.

[2]徐佑矛，金熙. 大渡口區統籌城鄉戶籍改革調研報告[J]. 重慶統計，2010（12）：17-20.鐘大輝，張大慶，欒立明. 長吉圖開發開放先導區中藥產業集群現狀及發展對策[J]. 江蘇農業科學，2014，42（6）：439-44