農村公共產品供給中農民意愿與政府偏好的整合

王海娟+莎日娜

摘要：農村公共產品對于提高農民生活水平，滿足基本生產需要，進而維護農民自身政治權利具有至關重要的作用。為了在新形勢下更好地提供農村公共產品，分析了農村公共產品供給現狀及農民的心理預期，剖析了政府提供的農村公共產品的必要性以及農民意愿與政府供給的結合點。

關鍵詞：農村公共產品；政府偏好；農民意愿

中圖分類號： F323文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2014）06-0478-02

收稿日期：2013-09-27

基金項目：國家社會科學基金（編號：12XGL016）；內蒙古師范大學科研基金（編號：KYRW1108）。

作者簡介：王海娟（1979—），女，內蒙古赤峰人，碩士，講師，主要從事公共管理、食品危機管理研究。Tel：（0471）7381035；E-mail：amwhj_416@163.com。農業是我國的基礎，農民占全國人口的70%，做好農業、農村和農民工作事關城鄉統籌發展、社會穩定及小康社會建設。當前制約農村經濟發展及農民收入提高的關鍵因素之一是公共產品的供給，但有些地區公共產品提供滯后或有偏差，有些地區雖然農村公共產品提供的總量不少，但不是農民需要的，既浪費了財政資金，又打破了公共產品的供需平衡。所以，本文從農民需求角度探尋公共產品供給不足的原因，指出在當前的財力狀況下，政府解決農村公共產品供給的策略。

1農村公共產品供給現狀

美國經濟學家保羅·薩繆爾森在《公共支出的純理論》一文中指出：純粹的公共產品是指這樣的產品或勞務，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該產品或勞務消費的減少[1]。農村公共產品是指具有非排他性、非競爭性及效用不可分割性的滿足農民需要的產品。關于農村公共產品的分類，本文參照廖小東等在“西部民族地區農村公共產品需求研究”中的研究成果，將農村公共產品分為3類：（1）民主管理類，如：村務公開、村民自治；（2）生活類，如：交通、通訊、用水、教育、醫療衛生、社會保障、文化與體育設施、治安問題、環境保護、村莊規劃、民族風俗、宗教；（3）生產類，如農田水利設施、農業機械、農技指導與推廣。按照農村公共產品的分類方法，依據中國統計年鑒數據，通過橫向（城鄉）、縱向（年度）數據對比，顯示政府在農村公共產品的供給中缺位現象嚴重，不僅供給總量明顯不足，而且城鄉之間供給不均衡。

1.1生產類公共產品提供缺口較大

我國對農業的財政支出雖然從2000年的1.231 5×1011元增加到2010年的8.579 7×1011元，但占國家財政總支出的比例一直在7.1%～9.5%徘徊，支出總額一直偏低，致使農田水利設施老化退化失修嚴重；在1.217 3×108 hm2的耕地中，有效灌溉面積僅6.168 2×107 hm2；大型農機具少，小型農機具多，以2011年農村居民家庭平均每百戶擁有量為例，大中型拖拉機3.98臺，小型和手扶拖拉機19.85臺[2]。

1.2生活類公共產品供給欠缺

過去農村教育經費投入嚴重不足，平均教育經費僅為城市的60%左右[3]。文化設施的城鄉差距也不斷拉大，城市互聯網寬帶接入用戶從2010年的9 963.5萬戶增加到2011年的11 6914萬戶，農村僅從2 475.7萬戶增加到3 308.8萬戶。醫療方面，2011年城市每1 000人口衛生技術人員7.9人，農村3.2人；城市每1 000人口醫療衛生機構床位數6.2張，農村2.8張[4]，農村“看病難、看病貴”現象依然嚴峻。交通方面，農村道路維護、通路里程等很難滿足農民需要。環境保護方面，農村臟、亂、差現象依然存在。

1.3農村民主建設不完善

當前，農村民主政治建設存在的最大問題是農民參與政事的積極性不高，主要是由于村務信息封閉，農民缺乏知情權；村民自治程序不完善，農民訴求缺乏有效的表達渠道；村干部行政化傾向等問題。

2公共產品提供中農民意愿與政府偏好的博弈分析

2.1農民對公共產品的心理預期

當前在新農村建設中，農民的主體地位并沒有得到很好地確立，農村公共產品的供給大多由各級政府按照自己的意愿來提供，農民缺少實質性的參與[5]。農民對于農村公共產品的提供方式、內容最具發言權，缺少農民意愿提供的公共產品大多是無效的。因此，應按照農民消費和需求情況來預測農民期望提供的公共產品內容。農民目前的消費和需求情況見表1。

為了解農民未來的需求意愿，選擇農民、政府官員、研究專家、教師、學生為調查對象，通過匿名調查問卷的方式（有效樣本300人），對農村公共產品中農民心理預期的重要性賦值，并運用層次分析法及Matlab軟件計算得出各指標的權重，具體為：農村公共產品中，農民對各指標的心理預期權重分別為生活類占45.21%，生產類占35.73%，民主管理類占1906%。對于生活類各指標的重要性分別為：交通占2173%，通訊占14.3%，教育19.35%，醫療17.46%，文化占11.16%，環境占8.82%，治安占7.18%。

對于生產類各指標的重要性分別為：農田水利設施占表12008—2011年農村居民家庭平均每人生活消費支出及構成[6]

消費構成2008年2009年2010年2011年支出（元）比例（%）支出（元）比例（%）支出（元）比例（%）支出（元）比例（%）食品1 598.7543.671 636.0440.971 800.6741.091 651.2934.89衣著211.805.79232.55.82264.036.03341.077.20居住678.8018.54805.0120.16835.1919.06930.2419.65家庭設備及服務173.984.75204.815.13234.065.34308.646.52交通和通信360.189.84402.9110.09461.1010.52547.0311.56文教娛樂用品及服務314.538.60340.568.53366.728.37396.368.37醫療保健245.976.72287.547.20326.047.44436.759.23其他商品及服務76.672.0984.102.1094.022.15121.982.58

46.66%，農業機械占26.85%，農業技術指導與推廣占2649%。對于民主管理類各指標的重要性分別為：村務公開占71.87%，村民自治占28.13%。以上判斷矩陣均通過一致性檢驗[7]，認為判斷矩陣的一致性是可以接受的。

綜合表1及問卷調查統計結果，隨著生活水平的提高，在農村公共產品提供中，人們認為最重要的是生活類。不僅期望獲得較好的醫療和教育，而且關注生活質量的提高，如文化設施。但農村的發展離不開便捷的交通，在農村生活類公共產品提供中，人們最想得到滿足的是交通，高于對環境、村莊規劃、民族風俗、宗教等的需求。另外，從表1中我們看到，高于交通通訊支出的是食品和居住。這是因為農村生活還不富裕，以居民家庭恩格爾系數為例，聯合國教科文組織規定：60%以上為貧困，50%～60%為溫飽，40%～50%%為小康，40%以下為富裕。2011年我國城鎮居民家庭恩格爾系數為36.3%，農村居民家庭恩格爾系數為40.4%[8]。所以，農民將生活支出的主要部分用于食品。其次，農民認為相對重要的是生產類產品。其中農民最急需的是農田水利設施的建設，以防止旱澇等自然災害的發生。隨著農村居民外出打工人數的增加，對農業機械化及技術指導的需求呈上升趨勢，但相比較而言，農民對農田水利設施的需求還是居于首位的。最后，農民期望獲得民主管理類產品的供給。民主管理關系農民權利的實現，沒有民主管理類的公共產品，易積聚矛盾，不利于社會穩定，如2008年貴州甕安事件、云南孟連事件、甘肅隴南群體事件等。說明，在民主管理類公共產品中，農民首先要求村務公開，其次是村民自治。村務公開是基礎，村民自治是保障。

2.2政府供給公共產品的困境分析

政府供給困境的原因有2個方面：一是資金緊張。農村公共產品缺失的根本原因是經濟發展緩慢，財政收入低造成的。經濟落后使得當地政府官員認為只有先發展經濟，才能滿足公共產品的生產和提供，造成農村無論供給數量還是質量與城市相比都有落差。二是公共產品非排他性和非競爭性及溢出性決定政府不愿意提供公共產品，出現政府、農民相互“踢皮球”現象。出現這種情況，政府官員也是基于理性分析和選擇的。按照布坎南的公共選擇理論：政府官員也是理性經濟人，在提供公共產品的過程中，也要從自身利益、部門利益考量。而政府績效評估與政府官員利益息息相關，導致地方政府官員或者提供考核體系內的公共產品，或者提供周期短、見效快的產品，而這些產品不一定是農民需要的，造成農村公共產品沒有提供和提供不完善的現狀。

2.3農民利益與政府偏好的博弈分析

地方政府與農民的博弈類似于“囚徒博弈”，二者的最優選擇是雙方都不提供。對于農民而言，基于自身利益考慮，提供公共產品要支付較高成本，而不提供則有可能“搭便車”，免費享用其他人或政府提供的產品，所以選擇不提供。對政府而言，稅費改革以后，鄉（鎮）一級的地方政府由于失去了稅收來源和“搭便車”的各種收費，普遍出現財政困難的情況，因此地方政府普遍缺乏供給公共產品的激勵[9]。加之，公共產品的特性決定政府提供的是“政績”類的產品，農民真正需要的產品還是短缺。即地方政府與農民的理性選擇出現了集體行動的困境。

3新形勢下解決集體行動困境的現實路徑——明確政府提供農村公共產品的責任集體行動的困境導致農村公共產品極缺，“農民真窮、農村真苦、農業真危險”的現狀仍然存在。改變這一現狀的途徑是明確政府責任，并使權責細化。

3.1農村公共產品的提供主體應該是政府

公共產品的屬性和農村的特點決定政府應是農村公共產品的提供主體。保羅·薩繆爾森認為非排他性和非競爭性是公共產品的兩大特征。非排他性由于其外溢性，使得人人可以受益，而且可以反復使用，容易誘發消費者“搭便車”動機。加之非競爭性由于邊際成本及邊際擁擠成本均為零。所以，該產品只能由政府提供。此外，我國農村人口多且分散、農業發展緩慢、農民收入低、農業的弱質性等特點決定靠農民無法完成農村公共產品的提供，還得依賴于政府。

3.2確定政府提供的重點

農民與政府的理性選擇反而導致集體行動的困境，解決的途徑就是尋求二者的結合點，找到農民需要與政府提供能力的交點。即在現有財力條件下，如何滿足農民的需求是當前我們要思考的問題，這也是建設社會主義新農村的重要內容。所以，政府提供農村公共產品的先后順序應該按照農民的需要來安排，弄清楚哪些是需要先滿足的、重點發展的，也是農民急需的。

3.3完善自下而上的需求表達機制，并不斷修改提供順序

我國幅員遼闊，農村地區面積廣闊，地理位置、歷史狀況、經濟發展、人文素質等因素不同，農民的需求不同，“自上而下”的決策機制，往往導致公共產品供給與農民需要不一致的現象。