以制度建設(shè) 解決服務(wù)群眾“最后一公里”問題

蔡志強(qiáng)

密切聯(lián)系群眾作為黨的傳家寶，是保有中國共產(chǎn)黨先進(jìn)性和純潔性，推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革的重要基礎(chǔ)。本次群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)既是中國共產(chǎn)黨在市場經(jīng)濟(jì)制度框架內(nèi)創(chuàng)造性加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)的偉大實(shí)踐，也是中國共產(chǎn)黨推進(jìn)自身現(xiàn)代化加強(qiáng)組織成員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部黨性修養(yǎng)和服務(wù)能力的重要行動(dòng)。活動(dòng)開展一年多來，各級黨委聚焦“四風(fēng)”問題，貫徹整風(fēng)精神，始終以解決問題的實(shí)際成效取信于民。第二批活動(dòng)從今年1月開始，涉及330多萬個(gè)基層黨組織。活動(dòng)中，地方基層黨組織結(jié)合存在問題，立足完善服務(wù)功能和推動(dòng)發(fā)展能力，尊重群眾意愿，努力用群眾的方式做好群眾工作，形成或完善了一系列制度成果；通過構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部深入群眾的動(dòng)力機(jī)制來貫通服務(wù)群眾最后一公里，以期打破官本位和簡單行政思維帶來的基層管理的亂象，推動(dòng)基層政府實(shí)現(xiàn)從管理到治理的轉(zhuǎn)變。

持續(xù)用勁應(yīng)形成制度成果

今天開展群眾路線教育，本質(zhì)上是要保證黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾在一起。活動(dòng)開展既要堅(jiān)定共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想，堅(jiān)持社會(huì)主義共同理想；形成評價(jià)和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的干部政績評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，樹立正確的用人導(dǎo)向；也亟需通過有效的機(jī)制來保障發(fā)展成果為人民共享，保障權(quán)力運(yùn)行有效解決群眾生產(chǎn)生活面臨的具體的現(xiàn)實(shí)問題，避免對群眾利益的忽視和侵害。

對參與第二批群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的黨組織而言，“頂層設(shè)計(jì)”意味著在充分把握當(dāng)前黨建實(shí)際的基礎(chǔ)上，形成密切聯(lián)系群眾的制度體系。新形勢下，黨需要改變簡單依靠群眾運(yùn)動(dòng)的方式來解決問題的方法，轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽客晟频闹贫润w系來保障黨的密切聯(lián)系群眾的作風(fēng)落到實(shí)處。我們所講的制度包括了黨的民主集中制，即群眾路線教育要能夠強(qiáng)化黨的民主集中制的根本原則和制度；還包括了基本制度，即教育過程要能夠完善黨的代表大會(huì)制度、黨的選舉制度、黨的干部制度、黨內(nèi)生活制度等一系列以黨章為根本大法的制度體系；同時(shí)也包括了黨委會(huì)及常委會(huì)的議事規(guī)則和決策程序等工作制度，包括落實(shí)教育活動(dòng)中黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的承諾制、信息公開制度、目標(biāo)公示制度和整改結(jié)果的群眾評議制度等。這些制度體系的順暢運(yùn)行能夠確保群眾路線教育活動(dòng)持續(xù)用勁并取得實(shí)效。需要強(qiáng)調(diào)的是，各級黨委政府持續(xù)用勁推進(jìn)黨的八項(xiàng)規(guī)定的落實(shí)和教育實(shí)踐活動(dòng)的開展，正在形成黨密切聯(lián)系群眾，完善人民當(dāng)家作主權(quán)利的重要機(jī)制。我們知道，活動(dòng)中形成的包括公開制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)班子和干部責(zé)任落實(shí)制度在內(nèi)的一系列制度和標(biāo)準(zhǔn)在制定的時(shí)候，是最大限度地體現(xiàn)著黨加強(qiáng)自身建設(shè)的價(jià)值和要求的，這些標(biāo)準(zhǔn)體系一旦為社會(huì)掌握，就必然要成為社會(huì)考量和評價(jià)各級干部工作績效的基本標(biāo)準(zhǔn)，成為體現(xiàn)人民主體地位的黨群溝通平臺(tái)。這次群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)強(qiáng)調(diào)持續(xù)用勁，就是期待以制度形式激發(fā)黨員和群眾雙方積極性，形成黨密切聯(lián)系群眾的不竭動(dòng)力。

從頂層設(shè)計(jì)看，做好黨的群眾工作，黨的建設(shè)必然同時(shí)需要包含以下內(nèi)容：一是在發(fā)展層面形成全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興中國夢的具體戰(zhàn)略目標(biāo)；二是在自身建設(shè)方面強(qiáng)調(diào)執(zhí)政能力和先進(jìn)性、純潔性建設(shè)，密切黨與人民群眾的血肉聯(lián)系。以優(yōu)良黨風(fēng)促政風(fēng)帶民風(fēng)。社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化和謀求加入黨組織的人員的復(fù)雜化，共產(chǎn)黨需要更加嚴(yán)格地把好入口關(guān)，加強(qiáng)教育管理，堅(jiān)定黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的理想信念，提高他們做好群眾工作、服務(wù)人民群眾的能力。三是從社會(huì)建設(shè)的要求出發(fā)，黨的群眾工作的有效性直接體現(xiàn)為建構(gòu)和完善改善人民生活、保障人民當(dāng)家作主的制度與方法，同時(shí)讓黨的基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)起來，使其成為社會(huì)治理的核心力量。

推進(jìn)基層黨建創(chuàng)新，努力構(gòu)建順暢的溝通表達(dá)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)黨的作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上的基本要求。比如，山東省泰安市近年來探索建立了“五位一體”黨員意愿表達(dá)機(jī)制，通過完善的制度來保障黨章權(quán)威和黨員權(quán)利。又比如，肇始于河南省鄧州市的服務(wù)群眾的4+2工作法，張家港積極推進(jìn)的小區(qū)域大黨建的基層黨建創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，通州張家灣的“小支部大黨建”的創(chuàng)新型服務(wù)型黨組織建設(shè)，以及習(xí)近平總書記在群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中提到的浙江楓橋經(jīng)驗(yàn)。這些都是開放條件下市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境里黨組織密切黨群關(guān)系推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的有益嘗試，并且所有的這些經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新都致力于構(gòu)建黨和人民群眾之間有效的溝通機(jī)制和服務(wù)職能。

形成領(lǐng)導(dǎo)干部深入群眾的動(dòng)力

機(jī)制

群眾工作的開展，要求黨要能夠?qū)崿F(xiàn)對社會(huì)有限資源的合理組合，保障黨和政府、政府與社會(huì)、黨和人民群眾之間形成良性互動(dòng)，使得黨和國家的根本利益和社會(huì)的基本利益的實(shí)現(xiàn)能夠擁有不竭的動(dòng)力。這種力量之源，就在密切于黨和人民群眾的血肉聯(lián)系。發(fā)揚(yáng)黨的密切聯(lián)系群眾的作風(fēng)，是我們黨在革命和建設(shè)中既保持先進(jìn)性又體現(xiàn)群眾性，得以團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民群眾為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而奮斗基礎(chǔ)。

進(jìn)一步密切黨和人民群眾的血肉關(guān)系，關(guān)鍵是形成領(lǐng)導(dǎo)干部深入群眾的動(dòng)力機(jī)制。當(dāng)前，應(yīng)通過黨的組織文化建設(shè)保障領(lǐng)導(dǎo)干部樹立為民務(wù)實(shí)清廉的優(yōu)秀品質(zhì)和作風(fēng)，形成萬事民為先的從政道德，形成謹(jǐn)慎用權(quán)科學(xué)決策的有效路徑，用嚴(yán)格執(zhí)行的科學(xué)考核建立評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部戰(zhàn)績的標(biāo)準(zhǔn)體系，從而保證領(lǐng)導(dǎo)干部從改善民生的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)來謀劃發(fā)展，讓領(lǐng)導(dǎo)干部擁有主動(dòng)聯(lián)系群眾的內(nèi)生動(dòng)力；另一方面形成群眾利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制，在改革發(fā)展的過程中不斷把人民群眾的利益實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好。中國共產(chǎn)黨是全國人民根本利益的忠實(shí)代表。在現(xiàn)代社會(huì)中，黨對群眾利益的判斷符合群眾實(shí)際利益需求，這是避免干群關(guān)系緊張的基礎(chǔ)。在發(fā)展目標(biāo)的框架內(nèi)，人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，可以維護(hù)并實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求。因此，黨的群眾工作需要與解決群眾生產(chǎn)生活中的實(shí)際問題結(jié)合起來，同時(shí)把維護(hù)群眾的切身利益作為群眾工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；建立并拓寬通暢的民意表達(dá)渠道。執(zhí)政黨的地位決定了所有的決策過程和政策制定、制度安排都與百姓的利益息息相關(guān)，并保證決策的民主化，確保決策符合老百姓的利益。

群眾路線教育活動(dòng)的本質(zhì)在于密切黨群關(guān)系，提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部為人民服務(wù)的能力，凝聚力量實(shí)現(xiàn)黨的奮斗目標(biāo)。由此，實(shí)現(xiàn)群眾路線教育中的開門搞活動(dòng)，需要提供社會(huì)制度化參與教育活動(dòng)的平臺(tái)，即要通過程序設(shè)計(jì)保障人民群眾在制度框架內(nèi)有效參與到活動(dòng)中。為此，首先，在調(diào)查研究和意見收集階段，可以就群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題、難點(diǎn)問題和黨群關(guān)系的焦點(diǎn)問題問需于民，問計(jì)于民。其次，通過教育活動(dòng)將群眾輸入的信息轉(zhuǎn)化為改進(jìn)工作，推動(dòng)發(fā)展的具體整改措施和制度安排，并將實(shí)踐證明是科學(xué)的制度與政策輸送給群眾，實(shí)現(xiàn)對群眾的引導(dǎo)。第三，所有的政策制定與制度安排，在教育活動(dòng)告一段落后，通過有效載體和民主形式，讓上級組織、服務(wù)對象、媒體代表等群眾進(jìn)一步評議，以此實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主與社會(huì)民主的互動(dòng)。

同時(shí)也要看到，許多地方黨委政府在推進(jìn)群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中，不是簡單進(jìn)行所謂“創(chuàng)新”，而是更加重視盤活黨建存量來推動(dòng)社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展增量。應(yīng)該看到，黨在領(lǐng)導(dǎo)革命建設(shè)改革開放的過程中，形成了密切聯(lián)系群眾的一系列鮮活經(jīng)驗(yàn)和有效做法。許多地方在有偏差的發(fā)展觀和政績觀影響下，將許多被歷史證明是有效的做法拋棄了。黨和人民群眾之間聯(lián)系的橋梁和紐帶不再順暢的情況下，中央的精神有時(shí)候會(huì)很難被落實(shí)到老百姓利益實(shí)現(xiàn)維護(hù)和發(fā)展的實(shí)處，老百姓的訴求也不能夠體現(xiàn)在地方政府的政策過程中。為了真正打通“最后一公里”，各地在群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中，更需要結(jié)合作風(fēng)上存在的具體問題，剖析已有的制度何以會(huì)空轉(zhuǎn)和失靈。我們看到，許多地方把原有的記民情日記、雙向民主生活會(huì)的機(jī)制加以梳理和完善，一方面，像通州張家灣鎮(zhèn)黨委一樣，給駐村干部配自行車，便于他們在田間地頭穿行；另一方面在制度安排中把民情日記和雙向民主生活會(huì)中老百姓提出的要求和需要解決的問題，對接到黨委政府決策的平臺(tái)上，使得政府決策能夠體現(xiàn)民意，百姓訴求可以及時(shí)反饋。

（作者為中央黨校黨建部領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)室主任）