以制度建設 解決服務群眾“最后一公里”問題

蔡志強

密切聯系群眾作為黨的傳家寶，是保有中國共產黨先進性和純潔性，推進黨的建設制度改革的重要基礎。本次群眾路線教育實踐活動既是中國共產黨在市場經濟制度框架內創造性加強作風建設的偉大實踐，也是中國共產黨推進自身現代化加強組織成員尤其是領導干部黨性修養和服務能力的重要行動。活動開展一年多來，各級黨委聚焦“四風”問題，貫徹整風精神，始終以解決問題的實際成效取信于民。第二批活動從今年1月開始，涉及330多萬個基層黨組織。活動中，地方基層黨組織結合存在問題，立足完善服務功能和推動發展能力，尊重群眾意愿，努力用群眾的方式做好群眾工作，形成或完善了一系列制度成果；通過構建領導干部深入群眾的動力機制來貫通服務群眾最后一公里，以期打破官本位和簡單行政思維帶來的基層管理的亂象，推動基層政府實現從管理到治理的轉變。

持續用勁應形成制度成果

今天開展群眾路線教育，本質上是要保證黨員領導干部和群眾在一起。活動開展既要堅定共產主義遠大理想，堅持社會主義共同理想；形成評價和落實科學發展觀的干部政績評價標準，樹立正確的用人導向；也亟需通過有效的機制來保障發展成果為人民共享，保障權力運行有效解決群眾生產生活面臨的具體的現實問題，避免對群眾利益的忽視和侵害。

對參與第二批群眾路線教育實踐活動的黨組織而言，“頂層設計”意味著在充分把握當前黨建實際的基礎上，形成密切聯系群眾的制度體系。新形勢下，黨需要改變簡單依靠群眾運動的方式來解決問題的方法，轉變為依靠完善的制度體系來保障黨的密切聯系群眾的作風落到實處。我們所講的制度包括了黨的民主集中制，即群眾路線教育要能夠強化黨的民主集中制的根本原則和制度；還包括了基本制度，即教育過程要能夠完善黨的代表大會制度、黨的選舉制度、黨的干部制度、黨內生活制度等一系列以黨章為根本大法的制度體系；同時也包括了黨委會及常委會的議事規則和決策程序等工作制度，包括落實教育活動中黨員領導干部的承諾制、信息公開制度、目標公示制度和整改結果的群眾評議制度等。這些制度體系的順暢運行能夠確保群眾路線教育活動持續用勁并取得實效。需要強調的是，各級黨委政府持續用勁推進黨的八項規定的落實和教育實踐活動的開展，正在形成黨密切聯系群眾，完善人民當家作主權利的重要機制。我們知道，活動中形成的包括公開制度、黨的領導班子和干部責任落實制度在內的一系列制度和標準在制定的時候，是最大限度地體現著黨加強自身建設的價值和要求的，這些標準體系一旦為社會掌握，就必然要成為社會考量和評價各級干部工作績效的基本標準，成為體現人民主體地位的黨群溝通平臺。這次群眾路線教育實踐活動強調持續用勁，就是期待以制度形式激發黨員和群眾雙方積極性，形成黨密切聯系群眾的不竭動力。

從頂層設計看，做好黨的群眾工作，黨的建設必然同時需要包含以下內容：一是在發展層面形成全面建成小康社會和實現民族偉大復興中國夢的具體戰略目標；二是在自身建設方面強調執政能力和先進性、純潔性建設，密切黨與人民群眾的血肉聯系。以優良黨風促政風帶民風。社會結構多元化和謀求加入黨組織的人員的復雜化，共產黨需要更加嚴格地把好入口關，加強教育管理，堅定黨員領導干部的理想信念，提高他們做好群眾工作、服務人民群眾的能力。三是從社會建設的要求出發，黨的群眾工作的有效性直接體現為建構和完善改善人民生活、保障人民當家作主的制度與方法，同時讓黨的基層組織運轉起來，使其成為社會治理的核心力量。

推進基層黨建創新，努力構建順暢的溝通表達機制是實現黨的作風建設永遠在路上的基本要求。比如，山東省泰安市近年來探索建立了“五位一體”黨員意愿表達機制，通過完善的制度來保障黨章權威和黨員權利。又比如，肇始于河南省鄧州市的服務群眾的4+2工作法，張家港積極推進的小區域大黨建的基層黨建創新經驗，通州張家灣的“小支部大黨建”的創新型服務型黨組織建設，以及習近平總書記在群眾路線教育實踐活動中提到的浙江楓橋經驗。這些都是開放條件下市場經濟環境里黨組織密切黨群關系推動科學發展的有益嘗試，并且所有的這些經驗和創新都致力于構建黨和人民群眾之間有效的溝通機制和服務職能。

形成領導干部深入群眾的動力

機制

群眾工作的開展，要求黨要能夠實現對社會有限資源的合理組合，保障黨和政府、政府與社會、黨和人民群眾之間形成良性互動，使得黨和國家的根本利益和社會的基本利益的實現能夠擁有不竭的動力。這種力量之源，就在密切于黨和人民群眾的血肉聯系。發揚黨的密切聯系群眾的作風，是我們黨在革命和建設中既保持先進性又體現群眾性，得以團結帶領人民群眾為實現共同目標而奮斗基礎。

進一步密切黨和人民群眾的血肉關系，關鍵是形成領導干部深入群眾的動力機制。當前，應通過黨的組織文化建設保障領導干部樹立為民務實清廉的優秀品質和作風，形成萬事民為先的從政道德，形成謹慎用權科學決策的有效路徑，用嚴格執行的科學考核建立評價領導干部戰績的標準體系，從而保證領導干部從改善民生的現實需要出發來謀劃發展，讓領導干部擁有主動聯系群眾的內生動力；另一方面形成群眾利益實現機制，在改革發展的過程中不斷把人民群眾的利益實現好、維護好。中國共產黨是全國人民根本利益的忠實代表。在現代社會中，黨對群眾利益的判斷符合群眾實際利益需求，這是避免干群關系緊張的基礎。在發展目標的框架內，人民群眾在黨的領導下，可以維護并實現自身的利益訴求。因此，黨的群眾工作需要與解決群眾生產生活中的實際問題結合起來，同時把維護群眾的切身利益作為群眾工作的出發點和落腳點；建立并拓寬通暢的民意表達渠道。執政黨的地位決定了所有的決策過程和政策制定、制度安排都與百姓的利益息息相關，并保證決策的民主化，確保決策符合老百姓的利益。

群眾路線教育活動的本質在于密切黨群關系，提高黨員領導干部為人民服務的能力，凝聚力量實現黨的奮斗目標。由此，實現群眾路線教育中的開門搞活動，需要提供社會制度化參與教育活動的平臺，即要通過程序設計保障人民群眾在制度框架內有效參與到活動中。為此，首先，在調查研究和意見收集階段，可以就群眾關心的熱點問題、難點問題和黨群關系的焦點問題問需于民，問計于民。其次，通過教育活動將群眾輸入的信息轉化為改進工作，推動發展的具體整改措施和制度安排，并將實踐證明是科學的制度與政策輸送給群眾，實現對群眾的引導。第三，所有的政策制定與制度安排，在教育活動告一段落后，通過有效載體和民主形式，讓上級組織、服務對象、媒體代表等群眾進一步評議，以此實現黨內民主與社會民主的互動。

同時也要看到，許多地方黨委政府在推進群眾路線教育實踐活動中，不是簡單進行所謂“創新”，而是更加重視盤活黨建存量來推動社會治理和經濟發展增量。應該看到，黨在領導革命建設改革開放的過程中，形成了密切聯系群眾的一系列鮮活經驗和有效做法。許多地方在有偏差的發展觀和政績觀影響下，將許多被歷史證明是有效的做法拋棄了。黨和人民群眾之間聯系的橋梁和紐帶不再順暢的情況下，中央的精神有時候會很難被落實到老百姓利益實現維護和發展的實處，老百姓的訴求也不能夠體現在地方政府的政策過程中。為了真正打通“最后一公里”，各地在群眾路線教育實踐活動中，更需要結合作風上存在的具體問題，剖析已有的制度何以會空轉和失靈。我們看到，許多地方把原有的記民情日記、雙向民主生活會的機制加以梳理和完善，一方面，像通州張家灣鎮黨委一樣，給駐村干部配自行車，便于他們在田間地頭穿行；另一方面在制度安排中把民情日記和雙向民主生活會中老百姓提出的要求和需要解決的問題，對接到黨委政府決策的平臺上，使得政府決策能夠體現民意，百姓訴求可以及時反饋。

（作者為中央黨校黨建部領導科學室主任）