小城鎮：形勢、挑戰與發展選擇

郭曉鳴

城鎮化的基本特征是隨著工業化水平不斷提高，一定區域內農村人口不斷轉化為非農業人口并逐步向城鎮集中，城鎮化發展水平在很大程度上構成衡量一個國家或地區經濟社會發展水平的重要標志。

改革開放以來，我國城鎮化的推進成效極為顯著，2011年我國城鎮人口首次超過農村人口，標志著我國己從農村社會全面邁入城市社會。但是，我們應清醒地認識到，我國既有的傳統城市化模式主要是依靠行政力量推動的，在當前土地約束趨緊、人口紅利消失、環境壓力加劇的新背景下，正不斷地暴露出其不適應性。強制性低價征地、低成本獲取勞動力和低代價排放污染的方式已難以為繼。因此，必須從根本上轉變城鎮化發展思路，探索新型城鎮化路徑。

新型城鎮化的本質內涵是推動區域人口、經濟、社會、資源和環境全面協調發展的城鎮化，要求在堅持統籌城鄉基礎上更加注重區域協調和發展質量，從粗放化的土地城鎮化轉向更加注重人的全面發展的高質量的城鎮化。

從現實看，當前我國新型城鎮化的推進，除了面臨體制創新和政策突破的緊迫任務之外，同時還面臨的城鎮化發展空間嚴重失衡的嚴峻挑戰。一方面，現有城市體系存在明顯的結構性缺陷，數量有限的大城市或特大城市往往“一城獨大”，首位度高，與其它次級中小城市相比經濟總量差距懸殊，基本表現為一枝獨秀，單極支撐。從總體看，我國現有城市體系普遍內部斷層明顯，特別是在不同區域缺乏一批有一定經濟規模的中小城市群與大城市或特大城市相呼應，這在很大程度上影響了中心城市帶動力和輻射力的充分發揮。另一方面，我國縣域經濟發展滯后的矛盾更為突出，普遍城市規模小、城鎮化率低、產業集中和人口集聚困難，經濟帶動功能弱。需要強調指出的是，在當前加快推進城鎮化轉型的現實條件下，我國以人為主的新型城鎮化必然表現為雙向發展的新的態勢，在數量眾多的新生代農民更徹底地離鄉進城融入城市，構成大中城市發展的重要支撐的同時，部分老一代農民工選擇返鄉發展，以進入小城鎮生產和生活的方式形成就地城鎮化的新的重要推動力。

因此，新型城鎮化的推進必須高度重視小城鎮發展，必須從培育縣域范圍內新的經濟增長極，全面有效促進城鄉人口融合，為城鄉產業融合提供新的空間選擇，加快破除城鄉二元結構和促進“三農”矛盾有效化解等重要方面，深刻認識小城鎮發展的重要性和緊迫性，深入研究當前小城鎮發展面臨的新形勢和新挑戰，準確把握其發展障礙，探尋合理的發展路徑。

當前我國小城鎮發展面臨的新形勢

在統籌城鄉戰略深入推進、新型城鎮化加速發展的新形勢下，我國小城鎮發展既面臨著良好機遇，也需要應對一些新的挑戰。

表現一：生產要素加速向小城鎮集聚

在統籌城鄉進—步發展中，土地、資金等要素正改變從農村單向流向城市的局面，逐步形成城鄉之間雙向流動機制。小城鎮是城鄉生產要素流動十分重要的中轉站，在當前城鄉分割和分治格局不斷打破的新形勢下，存在于大中小城市和小城鎮之間、農村和小城鎮之間以及小城鎮之間的多種要素，其流動規模將更大，速度將更快，從而導致多種生產要素加速向小城鎮集聚，小城鎮將在更大范圍進行資源和要素的優化整合和配置。

表現二：產業發展具有新的有利條件

隨著國際金融危機影響的持續加深，我國不同地區特別是沿海地區實體經濟發展嚴重受挫，再加上農民工代際轉換加快，部分外出農民工逐漸回流。除一部分農民工進入大中城市外，絕大部分并沒有回到家鄉重新務農而是流向小城鎮尋求就業或創業機會。因此，小城鎮產業發展面臨著新外部需求的有效推動，二三產業鏈條將進一步延伸，多種生產型服務業發展將獲得難得機遇。此外，目前我國新農村建設和生態建設的推進也帶來了人口和產業布局的空間調整，小城鎮產業發展需要充分重視并合理利用這些有利因素。

表現三：制度創新空間將進一步加大

“十二五”及未來更長時期，城鎮化是我國擴大內需、推進經濟結構調整的戰略重點。黨的十八大要求“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。因此，在加快發展新型城鎮化的背景下，縣域地區和小城鎮發展將受到更多重視和政策支。這必然為進一步深化小城鎮發展的財稅、投融資、土地制度和戶籍等制度創新提供了新的空間和重要機遇。

表現四：原有的管理體制受到挑戰

隨著小城鎮產業結構的調整，越來越多的農民及農民工進鎮務工經商，部分重點小城鎮的集聚效應日益凸顯，城鄉人口雙向流動趨勢不斷加深，小城鎮對其他外來人口的吸引力也在逐步加大。這些因素使小城鎮公共服務和社會管理的異質化需求日益顯現，進而對小城鎮的公共服務和社會管理在進一步擴大覆蓋面、優化結構和提升質量方面提出了新要求，迫切需要創新小城鎮的社會管理體制。

在新的形勢下，我國小城鎮的進一步發展必然面臨三個新要求：一是轉變發展模式。即由行政力量推動的發展模式轉變為以市場配置為主要素快速集中、整合和集聚的發展模式，進而實現產業結構升級和優化。二是實現產業重構與發展。小城鎮發展要更加充分地考慮與周邊農村密切聯系，更加注重產業選擇，推進不同規模的農產品加工業加速發展，并進一步完善與之相配套的農村社會服務業，強化產業集聚效應，提升產業發展競爭力。三是加大制度創新力度。從發展的角度考慮，新時期我國小城鎮發展應明確三大戰略定位，即縣域范圍內的次級經濟中心、統籌城鄉發展的基礎環節和前沿陣地、農村地區拓寬對外聯系的重要平臺。

現階段小城鎮發展存在的主要問題

在新的宏觀背景之下，小城鎮的重要性日益突顯，將逐步成為支撐新型城鎮化和緩解“三農”矛盾的重要空間載體及基礎依托。但就當前現實看，小城鎮發展滯后的矛盾仍然突出，帶動作用還發揮得很不充分。具體分析，當前小城鎮發展中存著突出問題。

問題一：全域性規劃編制相對滯后endprint

城鄉一體的全域性小城鎮規劃是促進小城鎮與周邊農村地區互動發展的重要基礎。目前大多數小城鎮雖然都編制了城鎮規劃，但這類城鎮規劃大多是以封閉的鎮域范圍空間為對象編制的，就城鎮建設談城鎮建設，與周邊農村相互分隔，未能充分體現城鄉融合的基本理念和思路。在統籌城鄉發展的新的背景下，主要由于覆蓋城鄉的全域性小城鎮規劃編制的滯后，小城鎮在產業選擇、基礎設施建設、土地資源利用以及自身在縣域城鎮體系中定位等重要方面都必然會受到很大限制，進而致使其發展遲緩，對周邊農村區域的帶動作用難以得到充分發揮。

問題二：人口集聚功能仍較薄弱

近年來，我國小城鎮人口規模總體上呈擴張趨勢，農村中相當部分離土的農民因為生活成本低、生產生活方式容易適應等原因選擇在小城鎮就業安居。除基礎設施和公共服務水平有所改善、商業環境要明顯優于農村地區外，由于小型房地產開發商為避免大中城市甚至縣城房地產的激烈競爭而轉向小城鎮開拓發展空間，一些重點小城鎮出現了比較規范、價格優勢突出的居住小區，這也增強了小城鎮對部分返鄉農民工的吸引力。然而，當前我國小城鎮規模仍然總體偏小，人口集聚力不強，現有小城鎮平均集聚人口規模超過萬人的數量還十分有限。人口規模不足直接導致其功能殘缺，對農村腹地的帶動力較弱。

問題三：產業帶動力依然不足

近年來，我國已初步形成了一批農業產業化經營型、商貿流通型、旅游開發型的小城鎮。特別是隨著統籌城鄉發展的不斷推進，一部分條件相對優越的小城鎮的發展促進了非農產業的適度集中，延伸了農業產業鏈，使得第二、三產業比重不斷擴大，三次產業互動發展取得相對明顯的成效。然而，當前絕大多數小城鎮中傳統農業比重大，特色產業發展總體不足，沒有形成特色產業鏈。一些小城鎮由于忽略與周邊農村經濟的聯系，未將農產品精深加工、農村社會化服務業作為小城鎮主導產業培育，小城鎮二三產業發展相對滯后、缺乏龍頭企業和名牌產品，導致小城鎮對農業產業的帶動力不強，也不能很好地發揮對農村勞動力的吸納作用。

問題四：投入和管理權限等重要政策不到位

一段時期以來，小城鎮建設投入主要靠一些政策性收費和部分地方稅收入，但由于政策調整，其收入不是被取消就是被縣級政府“集中”，根本無力進行建設。投資嚴重不足是當前小城鎮發展面臨的十分普遍的矛盾，由此導致小城鎮大都陷于無力發展的窘境之中。就管理權限的定位而言，側重于“農村事務管理”的定位在一定時期內對大部分鄉鎮一級政府可能有其合理性。但從發展角度看，城鎮管理事務將不可避免地逐步趨于增加。特別是對城鎮規模較大、發展條件較好的小城鎮而言，其“城鎮事務管理”已經上升為主要任。但目前其管理職能和管理權限相應不足，難以適應新的發展形勢的需要。

問題五：制度性障礙明顯存在

目前，許多地方通過實施擴權強鎮試點，給予試點鎮明確的政策支持，積極探索農村人口和農民工向小城鎮集中的途徑，將小城鎮建設成為產業、公共服務、基礎設施向農村延伸的重要載體和平臺方面取得了一系列重要進展。但是從總體上看，當前制約小城鎮發展的制度性障礙仍明顯存在：一方面，由于農村土地制度改革滯后，土地資源不能為農民帶來財產性收入，農民進入小城鎮的物質基礎十分薄弱，更多的農民因此選擇了亦農亦工的兼業狀態，輾轉于農村和小城鎮之間。另一方面，城鄉社會保障的雙軌運行，導致農村居民社保、醫保等難以與城鎮對接，進鎮落戶的農民及農民工的社會保障難以落實，在很大程度上影響了農民和農民工向小城鎮的轉移和集聚。

加快小城鎮發展的主要對策

在當前一方面統籌城鄉力度全面加大和新型城鎮化推進全面提速，另一方面農業和農村發展中諸多矛盾依然突出的背景之下，應當審時度勢，因勢利導，充分利用當前小城鎮面臨的新的有利因素和發展機遇，強化政策支持，促進小城鎮加快發展。

對策一：構建鎮鄉一體的小城鎮規劃體系

應當以進一步突出小城鎮的城鄉聯結作用為基本要求，加強小城鎮建設規劃、產業發展規劃和土地利用規劃的有機銜接，實現小城鎮規劃對城鎮和鄉村的全域覆蓋，以此為導向實現鎮鄉聯動，互為支撐，同步發展。同時，應建立科學、規范和高效的小城鎮規劃管理體制和運行機制，為規劃的有效實施提供保障。一是按照“統一規劃、屬地管理、強化監督”的原則，各小城鎮成立小城鎮建設管理辦公室，落實專項經費和專職人員，切實加強小城鎮規劃的建設和管理。二是建立和完善政府組織、部門合作、專家咨詢、公眾參與、規委決策的小城鎮規劃決策機制。三是依照獲批的規劃，執行法規規章和技術標準嚴格審批項目，建立規劃動態監測機制。

對策二：合理進行小城鎮的區劃調整

一方面，我國小城鎮仍然普遍面臨規模過小，帶動力較弱的現實矛盾和按照經濟發展需要合理擴大地域和人口規模的內在要求。另一方面，我國農村地區之間、小城鎮與農村地區之間不僅交通通訊條件已有了很大改觀，而且人口流動性和產業關聯性也都顯著增強，為適時調整小城鎮行政區劃提供了實際可行性。因此，應以不同區域經濟發展的實際水平和要求為依據，在縣域城鎮體系規劃指導下，遵循合理、有序的基本原則，在條件具備地區按照“撤并小型村、拆除空心村、縮減自然村、建設中心村”的要求，扎實穩妥地開展村莊區劃適度調整工作，同時有選擇地進行小城鎮合并，合理減少小城鎮數量，增大小城鎮鎮域范圍和人口規模，給予其更大的地理發展空間和要素吸納范圍，顯著提高其區域帶動力和輻射作用。

對策三：強化小城鎮的選擇性產業發展

積極扶持主導產業和培育特色產業是增強小城鎮區域帶動能力的首要任務。小城鎮發展必須高度重視產業選擇，應因鎮制宜，根據資源稟賦，突出區域特色，避免“小而全”的封閉式發展。一是要著眼于延伸農業產業鏈，大力發展各具特色的農產品加工業。二是要注重完善小城鎮的產業服務功能，大力推進與農業相關的倉儲、運輸、農機具銷售及維修、農業生產資料供應、農產品銷售等生產型服務業發展。三是在有條件的地區充分發揮自然資源和農業景觀優勢，大力發展觀光、休閑、體驗農業等鄉村旅游業。在注重小城鎮產業選擇的基礎上，有效促進鎮鄉產業互動，進而帶動鎮域范圍內的現代農業發展水平提升，切實增加農民收入。endprint

對策四：全面加大對小城鎮的投入力度

要進—步強化小城鎮的區域帶動功能，必須在加大財政投入的基礎上探索構建多元化的投入機。一是逐年加大中央、省、市、縣對小城鎮的財政轉移支付，保障小城鎮的各項正常支出及順利運轉，確保其對周邊農村充分發揮公共服務提供和社會管理強化等職能。二是設立小城鎮發展專項資金，用于小城鎮道路、自來水廠、場鎮水電氣、廣播、通訊等綜合管網、垃圾處理、污水處理等基礎設施建設，通過改善生活環境提高小城鎮對周邊農村人口的聚集吸引力。三是鼓勵金融機構加大對小城鎮的信貸投入，對支持小城鎮融資力度大的金融機構實行財政貼息、貸款增量獎勵等手段，同時發揮財政資金的引導作用，吸引各類社會資本更多地進入小城鎮投資。

對策五：對小城鎮給予更有效的政策支持

當前，我國小城鎮發展中必須盡快改變政策支持不足的現狀。第一，強化對小城鎮的用地保障。一方面，縣級范圍的新增用地指標要向重點小城鎮傾斜，基本保障其加速發展中必然不斷增大的用地需求，突破小城鎮發展普遍面臨的用地瓶頸。另一方面，小城鎮土地整理項目的新增用地指標，應優先滿足本區域經濟社會發展中的用地需求，而不是因短期利益而一味地異地增減掛鉤。此外，還應積極探索集體建設用地流轉方式，保障集體建設用地依法、合理、規范流轉，以此進一步盤活小城鎮存量建設用地，充分挖掘小城鎮用地潛力。第二，合理調整收入分配政策。在專項資金方面，實行土地出讓金縣級凈收益全額返還，城市基礎設施建設配套費全額返還。在稅收分成方面，國稅任務內省、縣分享部分向小城鎮傾斜，地稅縣級分享部分按30%以上返還，超收部分全額返還，主要用于鎮域范圍內的經濟社會事業發展。第三，合理擴大小城鎮的經濟社會管理權限。一是簡化項目審批服務環節。在鎮轄區內的基本建設、技術改造等項目，由鎮自行審批確定，報上級投資主管部門予以備案。二是成立綜合性的行政管理執法機構。在城管、環保、勞動、安全生產、食品安全和工商等領域，按照“統一簽訂委托協議、統一規范操作流程、統一組織業務培訓”的要求，依法行使部分行政審批許可和處罰權。三是建立便民服務機構并完善其功能。將所有權利下放的職能部門進行集中辦公，實現“一站式服務” ，優化服務機制，提高辦事效率。

對策六：積極探索城鄉融合的新型管理體制

在城鄉之間開放度不斷擴大的背景下，我國小城鎮發展中城鄉人口混居的趨勢日趨明顯，原有管理體制不可避免地會面臨挑戰。因此，應對吸納農村居民作用明顯的小城鎮積極探索城鄉融合的新型管理體制。一是重新定位小城鎮政府管理目標，增強管理體制的適應性，實現從“管理型”政府向“公共服務型”政府轉變，其職能范圍包括公共服務提供、基礎設施建設資金籌措以及必要的管理和監督等方面。二是創新基層治理結構和社區管理模式，及時解決城鄉居民混居過程中由于觀念、文化、生活習慣等方面差異帶來的沖突。三是發展多元化的社區自治組織，提高居民對就業培訓、社會保障等關系到切身利益的重大事項決策的自主參與度，逐步改變農民散居時期的社會管理方式。endprint