李成言：“關進”更要“關住”權力

本期客座總編輯：

李成言：中國監察學會原副會長、北京大學廉政建設研究中心主任、博士生導師

中國反腐敗與廉政建設正進入一個新的歷史時期。據相關數據統計顯示，十八大以來平均每天有396名中共黨員和公職人員受處分，每兩天有一名廳級干部因腐敗受到查處，每月有一名省部級干部“落馬”，反腐力度前所未有。

本刊就“關進”權力的制度之籠建設、“關住”權力的行政倫理文化建構、權力運行機制改革等一系列問題專訪了中國監察學會原副會長、北京大學廉政建設研究中心主任、博士生導師李成言教授。

《檢察風云》：“把權力關進制度的籠子里”的思想是政治文明的體現，蘊含著深刻的政治哲理。結合中國共產黨自十八大以來在反腐倡廉建設中呈現的新的戰略部署，請您對這句學術界和社會輿論常用的表達做一政治解讀。

李成言：把權力關進制度的籠子里的提出，說明經過多年的實踐，制度反腐在廉潔政治建設工作格局中的地位更加明確和突出，有利于彰顯黨的反腐決心，并以更高的站位、更寬的視野推進廉潔政治建設。不管是干部清正、政府清廉、政治清明，都需要把干部權力特別是“一把手”權力、政府權力特別是行政裁量權、政治權力特別是部門立法權，關進制度的籠子里。

孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出，一個自由的健全的國家必然是一個權力受到合理、合法限制的國家，因為“一切有權力的人都會濫用權力，這是萬古不易的經驗。要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。政治文明的發展歷史，便是一個權力不斷受到制約和監督的發展史。

權力制約雖然發軔于西方資本主義發展初期，但并不是西方國家的專利，而是全人類政治文明的共享成果。現在，中央提出要把權力關進制度的籠子里，是對人類政治文明成果的吸收和借鑒，也必將通過改革實踐為這項政治文明成果提供新的素材。

當前，反腐敗形勢很嚴峻，呈現易發、多發、高發的態勢，形式主義、官僚主義問題突出，奢侈浪費現象嚴重，一些領域消極腐敗現象頻發，個別領導干部特別是高級干部嚴重違紀違法。十八大以來反腐敗政策中幾個關鍵詞值得重視：“堅決遏制”、“深化改革”、“源頭治理”、“逐步鏟除”。這幾個關鍵詞之前存在一定的內在邏輯關系，構成一個完整的反腐倡廉進程表。而貫穿其中的一個主線即是權力和制度之間的關系，離開這條主線，整個反腐倡廉建設將失去重點。因此，實現把權力關進制度的籠子里，是推進反腐倡廉建設的現實選擇，也是實現反腐倡廉建設可持續性發展的必由之路。

《檢察風云》：關進權力的制度之籠應當遵循哪些標準？

李成言：把權力關進制度的籠子里，對“制度”這個籠子本身需有一個科學認識。建構一個好的制度籠子，是把權力關進制度的籠子里的基礎。

廉政制度本身需要達到三個標準：一是正義性。即廉政制度要符合國家反腐敗立法要求，能夠保證公民的合法權利、社會的公共利益以及國家的核心價值。二是適應性。即廉政制度要符合當前反腐倡廉建設的總體形勢和任務要求，并且能夠實現自我完善和自我發展。三是可操作性。即廉政制度能夠被應用于實際，產生實實在在的制度效應。要達到這三個標準，需要我們有一雙“巧手”，化解制度難題；需要我們提高編織“制度籠子”的能力和水平，實行公開立制、民主立制和科學立制。因此，我們所需要的“制度籠子”不僅要在外觀上完整，成為一個科學體系，而且在質量上要能夠解決現實廉政問題，不能淪為“花架子”，甚至是“擺設”。否則，“制度籠子”不僅不能發揮反腐倡廉作用，而且還可能成為腐敗滋生蔓延的避風港。

制度建設是一項系統工程，我們不能等待，也不能幻想，一方面要盡快對現有的“制度籠子”查漏補缺；另一方面，要根據反腐形勢變化，充分吸取世界各地反腐倡廉成果，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制和不易腐的保障機制。

《檢察風云》：結合當前腐敗形勢，哪些制度能為制度之籠的有效運行打下基礎？

李成言：當前，要盡早建立健全官員財產申報制度和信息公開制度兩項基礎性制度。其理由只有一個，即陽光是最好的防腐劑，反腐的核心在于公開透明。如果公開透明問題得不到根本解決，那么整個廉政制度的發展會遇到很大阻礙。只要能做到政府事務公開透明，就能讓貪官“見光死”。

廉政制度的基礎在于官員財產申報制度，應把官員的個人收入、家庭財產收入、親屬子女移居境外情況、從業情況等納入公示范圍，接受社會公眾的監督。政府的一切重大決策和立法都應征求社會公眾的意見，不能讓政務信息成為政府的“私產”，更不能以保密為由謀取部門利益。公開透明的最終目的在于保證公權力的正確行使，避免官員進行利益輸送，侵犯社會公共利益。

廉政制度需要權威性，只有做到制度面前人人平等、制度約束沒有例外和令行禁止、違者必究，才能實現制度的權威性和嚴肅性，真正形成用制度管權、按制度辦事、靠制度管人的有效機制。據統計，截至 2012 年7月，黨和國家機關及其有關部委制定涉及反腐倡廉的重要法律法規制度 616 項，各省級政府制定涉及反腐倡廉的地方性法規和文件規定1538 件。這些法律法規制度是否已涵蓋全部反腐倡廉重要領域、是否切實得到執行，都需要我們作客觀的分析和評估。可以說，我們不是缺少廉政制度，而是缺少廉政制度的執行力。

《檢察風云》：從制度建設層面來看，中國反腐敗戰略還需特別關注哪些因素？

李成言：要把權力關進制度的籠子里，除硬性約束外，還需軟性約束，即官員的行政倫理規范。制度分為正式和非正式制度，其中倫理就是一種非正式制度。我們在探討用法律手段來治理腐敗、懲處腐敗官員的同時，不能忘記官員內在倫理素質的作用。并且，從權力本質意義上講，行政倫理似乎比外在約束顯得更為低成本和長效。

在實踐中，我們能夠通過明文規定，對權力的獲得、邊界和監督等作出明確規定，把權力“關進”制度的籠子里，但對權力的具體行使過程卻難以進行界定且其權力績效取決于官員行為，故“關進”并不等于“關住”。如果說“關進”是一個前提性條件，需要制度的大量制定和出臺，那么“關住”則是一個過程，需要行政倫理的支撐，行政倫理控制是防止權力腐敗的重要途徑和保證。

行政倫理要求官員樹立公共責任意識，充分認識權力的本源，自覺承擔起盡責效力的義務，主動回應并積極采取行動滿足社會公眾的公共利益需求。因此，要“關住”權力，應建構行政倫理文化，建立行政倫理標準，對官員進行系統的行政倫理教育和培訓等。更重要的是，要讓官員獲得行政職業榮譽感，增強內在自律性。

《檢察風云》：您曾說過，權力運行機制改革是用制度籠子“關進”并“關住”權力的關鍵。那么權力運行機制改革應朝哪個方向發展？

李成言：權力運行機制包括權力配置和權力結構兩方面內容。在權力配置方面，要理順政府、市場、社會之間?的權力關系，切實轉變政府職能，讓政府重視公共產品和公共服務的提供，有所為有所不為 、不能與民爭利，真正使政府實現由直接管理向間接管理、單一行政管理向綜合運用經濟和法制手段管理的轉變，切實履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能。

關于權力結構，黨的十六大報告提出，要加強對權力的制約和監督，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督。黨的十七大報告提出，要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權相互制約協調的權力結構和運行機制。黨的十八大進一步強調，要建立健全權力運行制約和監督體系，確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。“相互制約”要求不同權力之間分工明確、各負其責，形成相互制衡結構，保證權力依法運行，防止權力濫用；“相互協調”要求適度分權，使不同性質的權力作適當分解，避免權力過于集中。進而，根據權責統一原則，建立決策問責和執行問責機制，強化對官員的問責力度。

權力監督是保證“制度籠子”有效運行的重要力量。目前，我國已形成了由黨內監督、人大監督、政府內部監督、政協民主監督、司法監督、公民監督和輿論監督組成的監督體系。但從總體上看，這個監督體系尚未形成整體合力，突出問題是體制外監督與體制內監督不能實現無縫對接。因此，一方面科學對待新媒體監督，解決新媒體所帶來的監督機遇和挑戰，實現傳統監督手段的革新；另一方面，要創新現有的監督體系，明確不同監督方式的工作重點和分工，形成互補局面和協調機制。

在時機成熟時，要實現監督機構的獨立化，賦予其監管“制度籠子”運行狀況的職責。要實現憲法賦予公民的監督權利，保障其批評權、建議權、申訴權和控告權，對于任何“制度籠子”的松動或權力監管的失效都可以及時表達意見。在監督技術上，要建立廉政預警機制，把監督程序嵌入權力運行流程，對決策和執行全過程實行腐敗風險評估預警，對于風險事項實行即時處置措施。

采訪：張克

編輯：成韻 chengyunpipi@126.com