從鷂落坪看國家級自然保護區生態補償機制建設

，2

(1.環境保護部環境規劃院，北京 100012；2.中央民族大學經濟學院，北京 100081)

自1956年我國首個國家級自然保護區鼎湖山自然保護區(廣東省)建立以來，我國自然保護區經歷了數量從無到有、規模從小到大、功能從單一到綜合的發展歷程，對保護國家戰略資源，維護國家生態安全，促進人與自然和諧，保障經濟社會可持續發展發揮了重要作用[1]。然而，隨著經濟社會的深入發展，保護區保護與發展中也出現了一些問題，如資金不足、保護區保護與周邊社區發展之間的沖突等問題嚴重阻礙著自然保護區的健康發展。自然保護區發展過程中出現的問題主要是由于我國生態保護方面存在著結構性的政策缺位，特別是有關生態建設的經濟政策較短缺[2]。這種缺位使得生態環境的保護者得不到相應的經濟激勵，受益者無償享有生態效益；破壞者無需或者很少承擔相應的責任和成本，受害者得不到應有的賠償，這種生態保護與經濟利益之間的扭曲關系，不僅使得自然保護區的保護與建設事業面臨著越來越大的困難，還為地區的穩定發展添加了不和諧的因素[3]。因此，如何解決自然保護區保護與發展問題已成為政府決策者和地方群眾共同關心的問題。

1 研究區概況

鷂落坪國家級自然保護區位于皖、鄂兩省三縣(岳西、霍山、英山)交界處的安慶市岳西縣包家鄉境內，地理坐標為北緯30°57′20″～31°06′10″，東經116°02′20″～116°10′53″。鷂落坪自然保護區于1991年成立，時為省級自然保護區，1994年經國務院批準晉升為國家級自然保護區，是國家環保行政主管部門直接建設和管理的示范性森林生態類型的國家級自然保護區。鷂落坪自然保護區的保護對象是大別山區具有典型代表性的北亞熱帶亞高山森林生態系統和四十余種國家重點保護珍稀瀕危野生動植物物種。同時，鷂落坪自然保護區還是長江淮河分水嶺重要的水源涵養林區。保護區與岳西縣包家鄉轄區完全重合，總面積123平方公里，下轄4個行政村81個村民組，居民5700人。

2 研究區建設和管理中存在問題

2.1 社區居民因保護區建設生活貧困

建區二十多年來，保護區所在包家鄉的農民人均純收入得到了較大提高，生活狀況得到了較大改善。但不可否認的是，2008-2012年，包家鄉農民人均純收入與天堂鎮(周邊鄉鎮)、岳西縣、安慶市以及安徽省農民人均收入仍有一定差距，并且這種差距呈逐年擴大的趨勢(圖1)。2012年，包家鄉農村居民人均純收入3620元，為全縣平均4923元/人的73%，樓房率僅有30%，為全縣平均水平的50%，其中人均純收入低于2300元的國定貧困人口高達2740人，占總人口的48%，510人靠國家最低生活保障維持基本生活。

圖1 農民人均純收入比較

自然保護區群眾的收入和生活水平亟待提高。盡管造成這種“端著金飯碗過著窮日子”的原因是多方面的，但其中很重要的原因就是國家級自然保護區屬于國家主體功能區規劃的禁止開發區域，國家出于保護和維護區域整體利益需要，限制了當地本應擁有的均等發展機會，使得社區居民無法將資源優勢轉化為經濟優勢。

2.2 因生態保護關停多家企業，嚴重影響地方財政收入

2006年1月，岳西縣政府關停位于保護區試驗區的農茶采石場，企業關停導致包家鄉直接經濟損失500萬元，每年稅收損失近30萬元。2007-2010年間，因廠家未取得采砂許可證，包家鄉國土資源所依法關停了包家鄉境內三家水泥磚生產廠，直接經濟損失300萬元，導致年財政收入損失近20萬元。2013年3月，投資超30億元的牛草山風力發電項目一機組準備在保護區安裝，岳西縣環保局經請示安徽省環保廳，最后明確不允許在鷂落坪保護區內進行工程建設，間接影響了當地財政收入增長。

系列“關?！焙汀敖埂毙袨?，造成包家鄉政府招商引資出現空白，財政收入增長緩慢，甚至停滯不前。村級無集體經濟收入，農田水利、村莊道路、危房改造、農村飲水等基礎設施和民生工程無建設資金，嚴重影響了當地社會經濟發展。

2.3 保護區管理局經費緊張，各項工作運行難度大

保護區管理局在自然保護區的建設和發展中發揮著非常大的作用，是政府和群眾之間聯系的橋梁，其日常的管理運行、科考、調查及科研監測等工作對于保護區的發展十分重要，也是保護工作的必要組成部分。但從調查來看，其運行維護費用時常捉襟見肘，不能滿足日常工作需求，這對于自然保護區的建設和管理是非常不利的。

2011年前(包括2011年)，保護區管理局的人員工資主要由安慶市財政部門承擔，安徽省財政部門每年還撥付給保護區管理局數額不多的管護資金。2011年以后，鷂落坪自然保護區所需地方配套資金由安徽省財政部門承擔。由表1可以看出，除2011年外，保護區管理局經費支出都大于收入，2012年資金缺口達到168.11萬元，這主要由于國家能力建設資金投入的結束。

2.4 岳西縣自有財力推進自然保護區保護工作步履艱難

岳西縣是國家扶貧開發工作重點縣，一直是安徽省貧困面最大、貧困程度最深的縣份之一。岳西縣目前依然是 “守著綠水青山”，卻沒有“金山銀山”。2008-2012年岳西縣和同屬于安慶市的其他三個縣(潛山縣、懷寧縣、桐城市)的財政收入如圖2所示，岳西縣財政收入與其他幾個縣的差距較大，而且這種差距有隨時間進一步拉大的趨勢。要想保護和建設好鷂落坪自然保護區，僅靠岳西的財政支出無法達到預期效果，急需建立健全自然保護區生態補償機制。

注：表中2009-2011年國撥資金為能力建設資金，三年為一個周期，2011年后國家不再進行撥付。經費來源中其他指利息和租金，利息指上級財政部門撥款存在銀行的利息，租金指鷂落坪的賓館對外承包費。

圖2 岳西縣財政收入與鄰縣比較

3 生態補償是解決保護區發展中出現問題的有效途徑

要解決保護區保護與發展過程中出現的上述問題有賴于生態補償機制的建立?；趯_落坪自然保護區的調查，在國內外已有研究成果的基礎上，對如何利用生態補償促進鷂落坪保護區的發展提出以下建議：

3.1 通過理清補償的主客體明確保護區發展中各方的權利和責任

生態補償主客體的確定應根據“誰破壞誰付費，誰受益誰補償”原則。生態補償的客體是生態保護的實施者或生態破壞的受損者，對于鷂落坪保護區來說，鷂落坪保護區生態補償的客體應為在自然保護區建設過程中發展機會受損的社區居民以及起重要保護作用的保護區管理局。

生態補償的主體則是生態保護的受益者或生態環境的破壞者，理論界普遍認為政府是主要的補償者，這也是發達國家的普遍經驗。我國森林生態效益補償、天然林保護和退耕還林等重大工程都是由國家支付補償費。鷂落坪自然保護區由于生態保護的需要，企業退出較多，因而引入市場機制暫時也較為困難，故鷂落坪自然保護區生態補償的主體應以中央政府補償為主，地方政府為輔。

3.2 通過制定科學合理的補償標準來解決保護區發展中存在的矛盾

長期以來，在建立生態補償機制過程中，難以確定、爭議最大的問題就是生態補償標準的確定。生態補償標準關系到補償的效果和補償者的承受能力，而確定科學、合理的補償標準計算方法是生態補償機制能否順利實施的關鍵[3]。同時，科學合理的補償標準也是解決保護區發展中存在矛盾的關鍵。從目前的研究與實踐來看，這一問題存在著“應該補償多少”和“能夠補償多少”之爭[4]。理論標準與實踐操作兩者的割裂是目前生態補償面臨的突出問題，在目前的經濟發展水平下，要使兩者接近或統一還存在較大難度[5]。但是這一問題不應成為阻礙保護區建立生態補償機制的絆腳石。生態補償標準除了科學性外，在現階段更應具備可操作性，這個標準是依據現階段的情況提出的，隨著經濟發展水平的不斷提高，應進行動態調整。

社區居民承受的損失和保護區管理局遇到的資金困難理應受到來自中央政府和地方政府的補償，但這個補償是從保護區的保護效果出發的，保護效果好補償或多補，效果差少補或不補，對造成生態環境損害的責任者還要嚴格實行賠償制度，依法追究其責任。補償不僅要補生態價值的存量，更要補生態價值的增量，通過“以獎代補、以補促治，以獎促?！钡男问酱龠M保護區的發展。

3.2.1保護區居民的補償標準

對社區居民的補償應包括兩個方面：一方面是他們投入的生態建設成本，包括直接投入成本和損失的發展機會成本，另一方面是野生動物破壞農戶莊稼造成的損失。

第一方面的補償標準根據統計部門公布的不在保護區的鎮(如天堂鎮)的農民人均純收入和保護區所在包家鄉的農民人均純收入的差值確定，差額部分由國家統一撥付經地方政府和保護區管理局按照山場面積和人口兩方面因素發放給區內居民。2012年，包家鄉人均純收入與天堂鎮的差距為2248元，鷂落坪保護區內現有居民5700人，則社區居民投入的保護成本和損失發展機會成本的補償基本需求是1281.36萬元。

第二方面的補償標準測算具體方法為：受損農戶對當年損失進行申報，并由保護區管理局工作人員核查，調查受損農戶作物受損的數量，并按當年市場價格予以補償。如表2，2012年鷂落坪保護區野生動物破壞農戶莊稼造成的損失總計為46萬元，該數據經核實后可作為野生動物破壞農戶莊稼造成損失的補償標準。

表2 2012年鷂落坪保護區野生動物破壞農戶莊稼造成的損失(單位：萬元)

結合上述兩方面的補償標準，2012年，鷂落坪國家級自然保護區內居民的補償資金需求約為1327.36萬元。

3.2.2 保護區管理局的補償標準

表1可以看出，2009年-2011年，每年200萬左右的能力項目建設資金和地方配套資金的投入基本上能保證保護區管理局的正常運行，通過調研也了解到，一般來講，保護區管理局的資金缺口最大未超過200萬元。因此，補償給鷂落坪保護區管理局資金額度可以暫定為每年200萬元，這個標準應根據鷂落坪保護區管理局日常管理運行和相關工作的開展進行動態調整。

3.3 通過采取有效的補償方式來實現保護區周邊社區的自我發展

在貧困地區發展自然生態保護事業，最基本的前提是為農民提供新的收入源，使他們有能力打破傳統的資源利用方式，把生態補償與扶持欠發達地區發展有機地結合起來[6]。資金補償并不能從根本上解決這些地區貧困落后的現狀，要實現這些地區的脫貧致富，必須在實施資金補償的同時，開展其他形式的補償，通過多種方式融合使外部補償轉化為自然保護區所在地的自我發展能力，解決自然保護區所在地后續發展問題。

3.3.1資金補償

一般性轉移支付：這是政府補償中最重要的手段，尤其是貧困地區，財政轉移支付可以為地方生態保護提供重要的資金支持。國家應該加大對岳西縣的財政轉移支付力度，并且加大當地政府轉移支付資金用于保護區生態保護與建設的比例。

生態補償專項資金：對社區居民和鷂落坪保護區管理局的現金補償應建議國家設立自然保護區生態補償專項基金，由當地政府和社區統一管理，根據鷂落坪保護區社區居民和保護管理局的生態補償標準，做到按時發放、?？顚Ｓ?。

3.3.2其他形式補償

除了資金補償外，生態補償常見的形式還有政策補償、項目補償和智力補償等，這些形式的補償旨在增加社區發展能力，形成造血機制與自我發展機制，從機制上真正做到“因保護自然資源而富”[9-12]。

對于社區居民來說，首先，各級政府應優先加大對社區基礎建設的投入，完善當地農田水利、交通、通訊等基礎設施建設，支持農村環境整治和清潔能源推廣；其次，各級政府應在政策和項目上對鷂落坪的茶業、高山蔬菜、中藥材培植、瓜蔞種植等生態農業以及生態旅游業予以支持，并提供人才和技術援助，通過促進綠色產業的發展帶動社區經濟增長；再次，當地政府部門應增加社區居民的就業能力和途徑，對于想外出打工的可以對他們開展工作技能方面的培訓，增強他們外出打工的能力，對于想留在社區中的，可以把他們逐步吸收進自然保護區建設隊伍中來，提供日常的管護工作崗位；最后，當地政府可以通過減免學費、定向委培等方式解決社區居民子女的學習和就業問題，通過“發展后代，讓后代先走出去，繼而帶動當代人離開社區”的方式逐步減少社區居民對自然資源的依賴，這種方式可以從長遠解決保護區發展和社區發展之間的沖突，也是社區居民的心聲。

對于鷂落坪保護區管理局來說，各級政府有關部門除應保證足夠的經費外，還應在鷂落坪生物多樣性保護、科研基礎設施等項目建設上對保護區管理局給予大力支持。

4 結論和討論

鷂落坪國家級自然保護區是我國自然保護區的典型代表，不僅因其保護效果好，而且鷂落坪自然保護區建設和發展過程中面臨的問題和地方訴求也可以充分反映和代表我國其他自然保護區的情況。文章旨在通過分析鷂落坪國家級自然保護區這一典型案例，探討如何通過生態補償這一有效手段來促進保護區的發展。由于資料和調查范圍有限，本文針對鷂落坪國家級自然保護區提出的生態補償標準可能與實際有出入，但隨著經濟社會的發展和生態補償機制的進一步完善，對以鷂落坪為代表的國家級自然保護區生態補償一定可以更貼近實際，更能真實反映地方訴求。

國內外關于如何建立國家級自然保護區生態補償機制已有很多理論探討和豐富經驗，當下最重要的工作就是如何在實踐中去開展和完善國家級自然保護區生態補償機制，因此，我國應選取國家級自然保護區作為完善區域生態補償機制的切入點。試點地區生態補償機制的建立應吸取國內外生態補償機制的經驗，同時結合自然保護區的實際情況，科學合理地制定生態補償標準，并嘗試多種補償方式結合。國家級自然保護區生態補償試點對于我國通過生態補償機制來促進保護區的可持續發展意義重大，將不斷豐富和完善我國自然保護區的保護和管理路徑，有效緩解保護與發展的矛盾。

參考文獻：

[1]萬本太，鄒首民.走向實踐的生態補償——案例分析與探索[M] .北京：中國環境科學出版社，2008：194.

[2]中國生態補償機制與政策研究課題組.中國生態補償機制與政策研究[M] .北京：科學出版社，2007.

[3]熊鷹，萬克林，等.洞庭湖區濕地恢復的生態補償效應評估[J] .地理學報，2004(9)：773-780.

[4]張翼飛，陳紅敏，李瑾.應用意愿價值評估法科學制訂生態補償標準[J].生態經濟，2007(9).

[5]葛顏祥，梁麗娟，王蓓蓓，等.黃河流域居民生態補償意愿及支付水平分析——以山東省為例[J].中國農村經濟，2009(10)：77-85.

[6]甄霖，閔慶文，李文華，等.海南省自然保護區生態補償機制初探[J].資源科學，2006，28(6)：10-19.

[7]任詩君.我國自然保護區生態補償的理論與實踐探索[C].生態文明與環境資源法——2009 年全國環境資源法學研討會論文集，2009(8).

[8]秦艷紅，康慕誼.國內外生態補償現狀及其完善措施[J].自然資源學報，2007(4).

[9]王成.淺議生態補償方式[J].污染防治技術，2007，18(1)：36-37.

[10]萬本太.我國自然保護區事業發展的回顧與展望[J].環境保護，2006：21-25.

[11]李劍源.我國自然保護區發展中的問題與對策[J].江蘇林業科技，2006，33(4)：50-53.

[12]盧愛剛，王圣杰.中國自然保護區發展狀況分析[J].干旱區資源與環境，2010，24(11).