“城市化成本”是個(gè)偽命題

傅蔚岡

既往測(cè)算的缺陷

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)，2013年末中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.7%。但數(shù)據(jù)同時(shí)顯示，2013年中國(guó)“人戶分離人口”達(dá)2.89億人，其中流動(dòng)人口為2.45億人，“戶籍城鎮(zhèn)化率”僅為35.7%左右。

研究中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我們也注意到一個(gè)非常奇怪的現(xiàn)象：隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城市建成面積越來越大，城鎮(zhèn)人口越來越多，建成區(qū)人口密度卻呈現(xiàn)總體下降的趨勢(shì)。究其原因，一個(gè)很大的可能性是因?yàn)椋鞘薪ǔ擅娣e的增加，對(duì)地方政府而言是有激勵(lì)的，它可以借此增加賣地收入；但人口轉(zhuǎn)移到城市以后，需要為之提供相應(yīng)的公共服務(wù)，即便這些人沒有轉(zhuǎn)為城市戶籍，而公共服務(wù)需要錢，在這方面政府并無足夠動(dòng)力。因此就導(dǎo)致了人口城市化的進(jìn)度逐步滯后于城市建成區(qū)擴(kuò)張的速度，最后導(dǎo)致城市建成區(qū)人口密度的總體下降。

那么，城市人口增加，到底會(huì)導(dǎo)致政府支出增加多少？在這個(gè)所謂“農(nóng)民工市民化”的成本測(cè)算方面，從建設(shè)部到中國(guó)社科院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等所做的很多研究報(bào)告都指出，城市化的成本很高。比如，2006年建設(shè)部調(diào)研組報(bào)告認(rèn)為，農(nóng)民工市民化的成本小城市為2萬元、中等城市3萬元、大城市6萬元、特大城市10萬元。2013年中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所和社科文獻(xiàn)出版社聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》更稱，農(nóng)民工市民化的人均成本約為13萬元。

如果以2.45億流動(dòng)人口計(jì)，每個(gè)人要花13萬元，該項(xiàng)花費(fèi)將超過30萬億元，這顯然是個(gè)非常龐大的數(shù)字。

不過，我們發(fā)現(xiàn)此類研究存在很多缺陷。其一，將市民化的對(duì)象局限在“農(nóng)民工”，忽視了約占流動(dòng)人口25%的原本就屬于城市戶籍的群體；其二，更關(guān)鍵的誤區(qū)是認(rèn)為所有成本都由政府支付。事實(shí)上，政府本身并不創(chuàng)造財(cái)富，公共服務(wù)支出是通過稅收的形式來源于公眾創(chuàng)造的財(cái)富，再返還給公眾，它只是一種轉(zhuǎn)移支付。而且大家可以發(fā)現(xiàn)，60歲之前我們每個(gè)月要繳納醫(yī)療保險(xiǎn)，當(dāng)你到醫(yī)院看病時(shí)，如果生的不是大病，看病的費(fèi)用基本都是由個(gè)人醫(yī)保賬戶（包括個(gè)人繳費(fèi)和部分單位繳費(fèi)）支付的。不僅醫(yī)保如此，養(yǎng)老金在目前現(xiàn)收現(xiàn)付體制下，也基本都是由我們自己承擔(dān)的。以上海為例，每個(gè)上班的年輕人由其單位繳納的21%的養(yǎng)老保險(xiǎn)（統(tǒng)籌部分）部分是直接支付給了退休人員。

需要由政府承擔(dān)的，可能主要就是教育這塊。因?yàn)樵谀壳暗慕逃w制下，小孩不可能隨便在家接受教育，在多數(shù)情況下，只能接受公辦教育。當(dāng)然，隨著私立教育的發(fā)展，未來可能有更多市場(chǎng)化選擇。

總體而言，公共服務(wù)的成本構(gòu)成，主要包括義務(wù)教育和保障性住房、養(yǎng)老以及其他三方面，其中，真正由政府支付的可能只有義務(wù)教育這部分。至于保障性住房，絕大部分保障房的供給面還是很窄的，并未惠及包括農(nóng)民工在內(nèi)的流動(dòng)人口，他們的住房問題多數(shù)都由自己或企業(yè)來承擔(dān)。

外來人口對(duì)上海社保貢獻(xiàn)頗大

我們以上海為例，將公共服務(wù)的內(nèi)容重點(diǎn)集中在養(yǎng)老和義務(wù)教育上，來測(cè)算要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化其成本和收益到底幾何。為什么要把這兩個(gè)項(xiàng)目放在一起比較？一個(gè)主要的考量因素是它們幾乎都是強(qiáng)制性的，絕大多數(shù)人都無法在市場(chǎng)上找到替代物——醫(yī)保可以購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)，住房可以購(gòu)買商品房；同時(shí)也體現(xiàn)代際公平，戶籍人口的養(yǎng)老和非戶籍居民的子女教育有一個(gè)良好的互補(bǔ)性——養(yǎng)老的受益者主要是戶籍居民，而義務(wù)教育的受益者主要是進(jìn)城一代。

這一點(diǎn)可以從上海人口分布圖中得到證實(shí)。我們看到，在上海非戶籍人口的年齡結(jié)構(gòu)中，60歲以上的人非常少，相比之下，上海戶籍人口這部分的比例已經(jīng)達(dá)20%以上；非戶籍人口中勞動(dòng)就業(yè)人口占了多數(shù)，他們貢獻(xiàn)了上海養(yǎng)老保險(xiǎn)金的很大一部分；而15歲以下受教育人口，非戶籍的也占了相當(dāng)部分。

我們看2008年到2012年上海養(yǎng)老保險(xiǎn)年度結(jié)余，其中有一個(gè)非常重要的現(xiàn)象：2008-2010年，上海養(yǎng)老保險(xiǎn)年度結(jié)余一直是負(fù)值，2010年缺口達(dá)103.54億元，但到了2011年，該數(shù)字就變成了盈余211.61億元。為何養(yǎng)老金會(huì)突然產(chǎn)生這么大的盈余？

這一結(jié)果是兩方面原因造成的。首先是參保人數(shù)在2011年有一個(gè)不同尋常的增加，由2010年的542.87萬人猛增為926.93萬人。這與上海市政府自2011年7月起實(shí)施的社保新政有關(guān)。根據(jù)該政策，很多非戶籍人口，尤其是農(nóng)民工，原本強(qiáng)制繳納的“來滬就業(yè)人員綜合保險(xiǎn)”變成了強(qiáng)制繳納的“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)”。強(qiáng)制非戶籍人口繳納養(yǎng)老金之后，戶籍人口和非戶籍人口繳納比例已達(dá)到約1.34：1。

其次，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)每年最低繳納金額為10134元（每月繳納數(shù)額=上海最低社保繳納基數(shù)×30%），而來滬就業(yè)人員綜合保險(xiǎn)最低為3378元（每月繳納數(shù)額=上海社會(huì)平均工資×60%×10%）。這意味著2011年之后，非戶籍人口繳納養(yǎng)老金的數(shù)額增加了2倍。2010年繳納來滬就業(yè)人員綜合保險(xiǎn)人數(shù)為404.84萬人，由此計(jì)算至少給上海增加了270億元養(yǎng)老金，這也與2010-2011年間上海養(yǎng)老金年度結(jié)余的大幅變動(dòng)基本相符。

所享教育投入不成比例

相較于非戶籍人口每年繳納的養(yǎng)老金，上海每年在非戶籍人口子女的教育上又花費(fèi)多少呢？

數(shù)據(jù)顯示，近年非戶籍學(xué)生在上海市義務(wù)教育階段在校生人數(shù)中所占比例正逐年攀升，2011年該比例已達(dá)43%，2012年為45%。按照官方統(tǒng)計(jì)，2012年上海市區(qū)縣小學(xué)在校學(xué)生人均實(shí)際支出18839.33元，區(qū)縣初中在校學(xué)生人均實(shí)際支出24485.17元。但事實(shí)上，僅有部分的非戶籍學(xué)生能到公辦學(xué)校就讀，相當(dāng)一部分非戶籍學(xué)生尤其是農(nóng)民工子女，入讀的是農(nóng)民工子弟學(xué)校。而對(duì)于農(nóng)民工子弟學(xué)校，每位學(xué)生的補(bǔ)貼僅有5000元，其中上海市財(cái)政補(bǔ)貼2000元，區(qū)縣財(cái)政補(bǔ)貼3000元。

即便假設(shè)所有非戶籍學(xué)生在上海接受義務(wù)教育都是在公辦學(xué)校中，并按照每位學(xué)生18839.33元的支出來計(jì)算，根據(jù)目前上海在校生人數(shù)（2012年普通小學(xué)在校生人數(shù)為76.04萬人，初中在校人數(shù)為43.27萬人），再乘以非戶籍學(xué)生45%的比例，那么，上海每年在義務(wù)教育階段投給非戶籍學(xué)生的經(jīng)費(fèi)最高也只有131.73億元。

我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，每年上海社保從非戶籍人口中能夠收到約455.645億元，但是給非戶籍人口的子女教育只撥付了131.73億元。這一入一出，上海每年從非戶籍人口身上，等于直接就掙到了超過320億。

換言之，事實(shí)上，非戶籍人口承擔(dān)了和其所享受公共服務(wù)不成比例的負(fù)擔(dān)，戶籍居民也并不會(huì)因?yàn)椤肮卜?wù)均等化”而受害。

鑒于此，我們的這項(xiàng)研究得出一個(gè)初步結(jié)論：至少在直接的成本收益層面，對(duì)于像上海這樣外來人口持續(xù)增長(zhǎng)的地區(qū)并不存在所謂的“非戶籍人口市民化的成本”問題。如果像上海這樣非戶籍人口接近50%的城市都能夠承受這一成本，那么外來人口更少的地區(qū)就更加沒有壓力。從這個(gè)意義而言，以成本來回應(yīng)戶籍改革問題，在某種程度上，并不是一個(gè)站得住的理由。endprint