“城市化成本”是個偽命題

傅蔚岡

既往測算的缺陷

根據國家統計局最新數據，2013年末中國城鎮化率達到了53.7%。但數據同時顯示，2013年中國“人戶分離人口”達2.89億人，其中流動人口為2.45億人，“戶籍城鎮化率”僅為35.7%左右。

研究中國城鎮化進程，我們也注意到一個非常奇怪的現象：隨著城鎮化水平不斷提高，城市建成面積越來越大，城鎮人口越來越多，建成區人口密度卻呈現總體下降的趨勢。究其原因，一個很大的可能性是因為，城市建成面積的增加，對地方政府而言是有激勵的，它可以借此增加賣地收入；但人口轉移到城市以后，需要為之提供相應的公共服務，即便這些人沒有轉為城市戶籍，而公共服務需要錢，在這方面政府并無足夠動力。因此就導致了人口城市化的進度逐步滯后于城市建成區擴張的速度，最后導致城市建成區人口密度的總體下降。

那么，城市人口增加，到底會導致政府支出增加多少？在這個所謂“農民工市民化”的成本測算方面，從建設部到中國社科院、國務院發展研究中心等所做的很多研究報告都指出，城市化的成本很高。比如，2006年建設部調研組報告認為，農民工市民化的成本小城市為2萬元、中等城市3萬元、大城市6萬元、特大城市10萬元。2013年中國社科院城市發展與環境研究所和社科文獻出版社聯合發布的《中國城市發展報告》更稱，農民工市民化的人均成本約為13萬元。

如果以2.45億流動人口計，每個人要花13萬元，該項花費將超過30萬億元，這顯然是個非常龐大的數字。

不過，我們發現此類研究存在很多缺陷。其一，將市民化的對象局限在“農民工”，忽視了約占流動人口25%的原本就屬于城市戶籍的群體；其二，更關鍵的誤區是認為所有成本都由政府支付。事實上，政府本身并不創造財富，公共服務支出是通過稅收的形式來源于公眾創造的財富，再返還給公眾，它只是一種轉移支付。而且大家可以發現，60歲之前我們每個月要繳納醫療保險，當你到醫院看病時，如果生的不是大病，看病的費用基本都是由個人醫保賬戶（包括個人繳費和部分單位繳費）支付的。不僅醫保如此，養老金在目前現收現付體制下，也基本都是由我們自己承擔的。以上海為例，每個上班的年輕人由其單位繳納的21%的養老保險（統籌部分）部分是直接支付給了退休人員。

需要由政府承擔的，可能主要就是教育這塊。因為在目前的教育體制下，小孩不可能隨便在家接受教育，在多數情況下，只能接受公辦教育。當然，隨著私立教育的發展，未來可能有更多市場化選擇。

總體而言，公共服務的成本構成，主要包括義務教育和保障性住房、養老以及其他三方面，其中，真正由政府支付的可能只有義務教育這部分。至于保障性住房，絕大部分保障房的供給面還是很窄的，并未惠及包括農民工在內的流動人口，他們的住房問題多數都由自己或企業來承擔。

外來人口對上海社保貢獻頗大

我們以上海為例，將公共服務的內容重點集中在養老和義務教育上，來測算要實現公共服務均等化其成本和收益到底幾何。為什么要把這兩個項目放在一起比較？一個主要的考量因素是它們幾乎都是強制性的，絕大多數人都無法在市場上找到替代物——醫?？梢再徺I商業保險，住房可以購買商品房；同時也體現代際公平，戶籍人口的養老和非戶籍居民的子女教育有一個良好的互補性——養老的受益者主要是戶籍居民，而義務教育的受益者主要是進城一代。

這一點可以從上海人口分布圖中得到證實。我們看到，在上海非戶籍人口的年齡結構中，60歲以上的人非常少，相比之下，上海戶籍人口這部分的比例已經達20%以上；非戶籍人口中勞動就業人口占了多數，他們貢獻了上海養老保險金的很大一部分；而15歲以下受教育人口，非戶籍的也占了相當部分。

我們看2008年到2012年上海養老保險年度結余，其中有一個非常重要的現象：2008-2010年，上海養老保險年度結余一直是負值，2010年缺口達103.54億元，但到了2011年，該數字就變成了盈余211.61億元。為何養老金會突然產生這么大的盈余？

這一結果是兩方面原因造成的。首先是參保人數在2011年有一個不同尋常的增加，由2010年的542.87萬人猛增為926.93萬人。這與上海市政府自2011年7月起實施的社保新政有關。根據該政策，很多非戶籍人口，尤其是農民工，原本強制繳納的“來滬就業人員綜合保險”變成了強制繳納的“城鎮職工養老保險”。強制非戶籍人口繳納養老金之后，戶籍人口和非戶籍人口繳納比例已達到約1.34：1。

其次，城鎮職工養老保險每年最低繳納金額為10134元（每月繳納數額=上海最低社保繳納基數×30%），而來滬就業人員綜合保險最低為3378元（每月繳納數額=上海社會平均工資×60%×10%）。這意味著2011年之后，非戶籍人口繳納養老金的數額增加了2倍。2010年繳納來滬就業人員綜合保險人數為404.84萬人，由此計算至少給上海增加了270億元養老金，這也與2010-2011年間上海養老金年度結余的大幅變動基本相符。

所享教育投入不成比例

相較于非戶籍人口每年繳納的養老金，上海每年在非戶籍人口子女的教育上又花費多少呢？

數據顯示，近年非戶籍學生在上海市義務教育階段在校生人數中所占比例正逐年攀升，2011年該比例已達43%，2012年為45%。按照官方統計，2012年上海市區縣小學在校學生人均實際支出18839.33元，區縣初中在校學生人均實際支出24485.17元。但事實上，僅有部分的非戶籍學生能到公辦學校就讀，相當一部分非戶籍學生尤其是農民工子女，入讀的是農民工子弟學校。而對于農民工子弟學校，每位學生的補貼僅有5000元，其中上海市財政補貼2000元，區縣財政補貼3000元。

即便假設所有非戶籍學生在上海接受義務教育都是在公辦學校中，并按照每位學生18839.33元的支出來計算，根據目前上海在校生人數（2012年普通小學在校生人數為76.04萬人，初中在校人數為43.27萬人），再乘以非戶籍學生45%的比例，那么，上海每年在義務教育階段投給非戶籍學生的經費最高也只有131.73億元。

我們會發現，每年上海社保從非戶籍人口中能夠收到約455.645億元，但是給非戶籍人口的子女教育只撥付了131.73億元。這一入一出，上海每年從非戶籍人口身上，等于直接就掙到了超過320億。

換言之，事實上，非戶籍人口承擔了和其所享受公共服務不成比例的負擔，戶籍居民也并不會因為“公共服務均等化”而受害。

鑒于此，我們的這項研究得出一個初步結論：至少在直接的成本收益層面，對于像上海這樣外來人口持續增長的地區并不存在所謂的“非戶籍人口市民化的成本”問題。如果像上海這樣非戶籍人口接近50%的城市都能夠承受這一成本，那么外來人口更少的地區就更加沒有壓力。從這個意義而言，以成本來回應戶籍改革問題，在某種程度上，并不是一個站得住的理由。endprint