工業園區泡沫

郁風

從南京乘坐大巴約兩個小時，自寧宿徐高速公路出口下來，眼前便是以美食小龍蝦而聞名的蘇北縣城盱眙了。

沿途可見一排排的整齊廠房和企業招牌，提醒著我們關于這個縣城另一個重要的存在——盱眙經濟技術開發區。

再過半個多月，到6月中旬，第十四屆中國·盱眙國際龍蝦節就將舉行，而它最重要的主題之一便是招商引資，這對該園區來說顯然意義重大。在城區主干道山水大道兩旁，隨處皆是矗立的張牙舞爪的紅色小龍蝦雕塑，喜慶之余也暗涌著如媒體所稱“紅色風暴”般的急切與沖動。

在盱眙的短暫察訪中，《中國經貿聚焦》記者發現，經歷十余年冒進卻相對冷清的發展之后，盡管盱眙經濟技術開發區已大幅提高招商引資門檻并約束產業類型，但仍然存在極低的工業用地價格、政府主導的招商引資方式、園區土地的部分閑置和將大片原有工業用地轉為商業用地開發住宅地產，乃至規劃建設面積更大的新園區，當地工業園區發展依舊面臨著不小的問題。

如果說盱眙工業園區正開始走上逐步規范之路，那么在全國范圍內近年普遍興起的各類工業園區、經濟開發區等建設熱潮下，不少地方紛紛出現的園區空置乃至拋荒、“工業鬼城”現象則更令人關切。有一種觀點說，在中國房地產泡沫之外，遍地開花卻沒有人煙的大大小小的工業園區、開發區或將是另一個巨大的泡沫。

盱眙：舉全縣之力辦開發區

盱眙經濟技術開發區位于盱眙縣城區東部，與寧宿徐高速相鄰。2001年10月，盱眙在蘇北各個縣區中率先創辦了這個工業園區，以承接蘇南、浙江等地產業轉移和融入南京“一小時都市圈”。園區規劃總面積達44.8平方公里，目前已建成38平方公里。2006年4月，升格為省級經濟技術開發區。

“我們園區有很多優惠政策，比如土地出讓價格在江蘇執行最低標準，每畝只要6.4萬元（96元/平方米）。土地采取招拍掛方式出讓，使用年限是50年。”5月20日，當《中國經貿聚焦》記者以欲到該地投資潔凈設備制造企業為名，來到位于開發區迎春大道的企業服務大廈時，盱眙縣招商局的一位接待官員介紹說。

據悉，其財政扶持在江蘇也是最多的。進區企業繳納的增值稅縣財政分成部分（12.5%），實行“前5年獎勵100%、后5年獎勵50%”；企業所得稅的地方留存部分，實行“前6年全額、后4年減半”。

該官員表示，“這已經是非常優惠的政策了，鼓勵企業多開票。執行先繳后返，退稅操作方便。”

報道稱，多年來，該縣舉全縣之力辦工業園區，2006年起開展招商引資“百日競賽”活動，對項目直接引資人等制定“十分誘人的獎勵措施”。從全民招商到全民招商與專業招商相結合，目前在外駐點的區域招商分局多達25個，并新成立鋼管軸承、凹土、城建、旅游和外資5個產業招商分局。

自2001年開始舉辦、2008年起升格的盱眙國際龍蝦節，招商引資更是其重頭戲。像去年的龍蝦節就吸引27個項目成功簽約，投資總額84億元。

這位官員還稱，“企業落地園區前后，管委會投資促進機構都會做一些具體的幫辦服務，從工商登記到臨時用電用水，包括廠房設計建設等，都有專人介入，幫助協調與各部門的關系，直到企業投入生產、開票退稅，也有相關人員進行服務。我們的幫辦服務在江蘇省乃至全國都是有特色的。”

此外，該縣極力保護客商利益，規定凡到區內企業吃、拿、卡、要、報（報銷），或利用職務之便強行向企業推銷產品、攤派報刊的，一律給予黨紀政紀處分，直至開除黨籍、開除公職。

不過，他也表示，隨著園區發展，目前招商引資門檻已經提高并對產業類型做了限制。入區企業要求固定資產投入在3000萬元以上（建區之初為300萬元），污染、高耗能和產能過剩企業均不予引進。記者注意到，這與其提供的盱眙招商指南手冊中固定資產投入5000萬元（或300萬美元）的要求有所差距。

“如果你們企業投資規模較大、產業層次較高、產品較好的話，在實際土地價格等方面還會考慮給予更多的優惠。政策是死的人是活的，只要愿意來投資，很多優惠都可以具體商量。”臨走前，該官員對記者承諾道。

工業用地轉蓋樓盤

按照官方說法，盱眙開發區現有企業500余家，已初步形成鋼管軸承、高端裝備制造、新能源、凹土等為主的特色產業體系。2013年，規模以上工業企業實現開票銷售135億元。上述招商局官員也稱，“目前開發區工業產值約占全縣的30%，開票在財政這塊有10個億左右。”

但漫步園區，與寬闊平坦的道路形成鮮明對比的是，在鐵圍欄圈起的不少場地內，往往有大片空地閑置，雜草及人高；還有一些工廠大門緊密，絲毫看不出任何開工生產的跡象。

在圣山路江蘇某塑料制品廠前，記者就看到，柵欄鐵門緊鎖，門內空地上堆放著一些產品、建筑材料和垃圾，廠內雜草叢生，靠路邊的一棟廠房破舊不堪，碎壞的玻璃窗看起來已許久無人修補。

相隔不遠的另一家工廠情況類似。邊上一處居民小區的飲食店老板告訴記者，該廠已倒閉快一年了。以前到中午時還有些鄰近工廠的工人三五成群來吃飯，現在幾乎門可羅雀。

及至傍晚五六點，本該是很多工廠下班的時間，記者卻發現，從各家廠里走出的人群稀稀拉拉，三三兩兩。

盱眙縣招商局官員也承認，“盡管開發區規模企業有四五百家，如果算上小規模企業則有上千家，但真正產能比較正常的企業只有300來家。這幾年企業狀況都不是很好，像軸承企業產能過剩，技改跟不上，大口徑的應用于大型設備、航空領域的產品少，價格競爭無序。”他表示，“我們正在對原有的一些小規模企業進行清理，這也是一個調整和規范的過程。如今引資目標瞄準的是江浙滬好的企業，尤其是全國五百強和世界五百強企業。”endprint

而熟悉開發區的一位當地人士甚至在淮網社區上稱，除了新海電子等少數大型企業，“現在工業園區里還有幾家是搞實業的，能夠納稅的？這還用我說嗎？”

園區另一引人注目的現象是，大片工業用地正被轉為商業用地開發住宅地產等項目。開發區管委會附近的一處原有企業土地，就已經變成了一個叫“水木清華”的大型樓盤施工現場，幾幢高樓拔地而起。其對面一個名為“盱眙商務會所”的項目，則還是水泥立面的4+1層半拉子工程。據“水木清華”樓盤旁的山東某石材企業的看門工人稱，“這個會所建了大概有兩三年”，而它的項目牌上卻寫著“計劃工期：180天”。

開發區的這個調整與盱眙城區擴張有關。據招商局官員介紹，“開發區40多平方公里，其中正在改成商業用地的老區大概20平方公里。盱眙兩面背水一面靠山，城區發展只能往東邊平原擴，而原來開發區就緊挨在城區東面。我們也借此對原有一些企業的用地進行清退或拆遷，基本都還是負拆，不可能讓企業虧本。它們原來拿地也很便宜，有的只要每畝1.3萬元左右。”

曾做過一份盱眙工業地產市場專項調研報告的中商情報網產業研究院行業研究員吳超國，在接受《中國經貿聚焦》記者采訪時就此分析稱，很多地方上馬各類工業園區，除了招商引資發展區域經濟的壓力外，事實上，也是將此作為提高政府土地出讓收入的重要手段，特別是將土地性質變更，先征地后劃為工業用地，再變更為商住用地，這樣土地價格立馬大幅飆升。

上馬更大的新園區

走在開發區里，雖然車流不算少，但時常半天都見不到一輛出租車。將記者從市區送到園區的一位出租車司機還特意留下自己的名片，說“這里不好攔車，可以打我電話”。至于公交車更是難覓蹤影，在一處嶄新的公交車停靠站，記者看到，站牌上仍空空如也。餐飲等配套設施也很少，只有在一些居民集中點才有。

在園區污水處理設施方面，盱眙縣招商局官員對記者表示，“已有污水處理廠，對排污進行集中處理”，但區內一家企業的管理人員卻告知，盱眙目前只有生活污水處理廠，還不知道有工業污水處理廠。“你是愿意相信他，還是相信我？”他反問道。

據記者查驗，在對承擔城區生活污水處理的城南污水處理廠進行改造之外，2009年盱眙確實提出加快經濟開發區污水處理廠及管網配套工程項目建設，該項目分兩期進行，在二期工程建成后，日處理污水能力將達4萬噸。而在今年5月11日，當地政府網關于“盱眙經濟開發區積極創建省級生態工業園區”的相關報道稱，驗收評審專家組在肯定了園區成績的同時，也指出部分園區污染物治理設施的建設仍比較滯后等不足。

盡管現有開發區還待調整和規范，但盱眙已經在開始規劃建設一個面積不小于它的新產業園區。這個位于該縣東南部的“寧淮新城”（寧淮新興產業園區）項目，2003年1月由南京和盱眙所屬的淮安兩地達成合作協議共同建設，規劃總面積達45平方公里，重點發展新能源、新材料等新興產業和中試研發、總部辦公、服務外包等高端服務業，試圖打造產城融合樣板區。“目前新區還在規劃，基礎設施剛剛開始建設，還需三五年時間才能建成。”前述招商局官員告訴記者。

吳超國對記者評論說，在原有園區功能未能很好發揮的情況下，又馬上轉入更大規模的新園區建設，這是各地政府常有的通病。在某種程度上顯示出很多地方政府的盲目冒進，不切實際貪大求全。園區建設不尊重科學規劃、不經過嚴謹的科學論證，投資建設具有強烈的沖動性。

熱潮背后泡沫顯現

盱眙是近年來中國各地工業園區建設熱潮的一個縮影。不乏比之盱眙要極端得多的例子，一些地方的園區閑置乃至拋荒、“工業鬼城”現象頻頻見諸報端。

2013年3月，媒體就曾報道，繼高利貸崩盤、樓市泡沫破滅之后，寄托內蒙古鄂爾多斯“產業轉型”夢想的空港物流園區、江蘇工業園區等多個工業園區，被發現入駐企業稀少，開工進度遲緩，呈現出一派“工業鬼城”跡象，有企業老板怒斥該市領導拍腦袋辦事。

同年1月，武漢市漢南區美國新都市工業城鎮也被曝深陷“空城危機”，可容納200家企業的園區在2008年12月一期工程完成后共計入駐18家企業。此外，位于武漢市郊區的卓爾生態工業園等多個工業園區都普遍存在廠房空置、工業用地撂荒的現象，總計占地面積超過1萬畝，空置率達90%以上。

更早前的2010年9月，還有報道稱，貴州省黔東南州凱里開發區成立10年，仍然是個空殼，區內企業寥寥可數。目前開發區只有不到3萬人口，企業也多為高耗能企業，不太符合高新產業園區的定位。開發區管委會辦公室人士笑言：“我們沒什么可宣傳的，也許只能作為負面報道的典型。”

再比如，長三角是園區經濟典型的地區之一，“我們做過一項調查，長三角地區的蘇錫常等城市，商務園區空置情況比較嚴重，空置率可達60%至70%”，上海斯蓋營銷策劃有限公司總經理余勇生2012年時曾對媒體表示。據介紹，2005年到2010年間，長三角地區一窩蜂建起一批產業園區，但受限于經濟發展程度，后期并未達成預期效果。在無錫，據不完全統計，各種產業園項目目前已多達40余個。

中國社科院可持續發展研究中心副主任陳洪波表示，中國產業園區在建設中存在諸多問題。最突出的問題是很多園區產業趨向同構化，無序競爭現象比較嚴重。“國家級、省級、市級，甚至縣鄉都設有開發區，很多地方一個城市設立幾十個產業園區。在北京、上海、南京、廣州、深圳、杭州等10個城市，近五六年光是動漫創意產業類的園區就有300個，平均一個城市有30個。有的地方5平方公里范圍內建了4個文化產業園區。”陳洪波說。

其次，許多產業園區在建設中重產業輕居住，產城沒有融合，導致出現“鬼城”現象。此外，有的園區只招商不擇商，入駐企業魚龍混雜，不同類型的產業交織在一起；有的甚至忽視環保，結果成了污染的“重災區”。

有評論表示，工業園區建設熱潮的背后，顯然是地方政府急功近利的結果。為完成政績考核，各地相互攀比，不計代價招商引資，形成惡性競爭，導致園區重復建設、同質化嚴重。這也折射出一些地方領導決策失誤，不顧地方產業資源、地理條件、基礎設施的實際，一味認定工業化才是地區經濟增長的“發動機”，有條件要上，沒有條件創造條件也要上，結果導致問題的產生。endprint

中商情報網吳超國還特別指出，工業園區市場化，將土地開發、招商等交給專業市場主體，當是園區發展的必然趨勢。政府過去大包大攬的方式不僅易滋生腐敗，而且由于資源錯配，往往在服務上缺位，精力都放在了招商引資而輕視科學規劃、輕視園區服務，這造成了很多嚴重的后遺癥，土地資源大量閑置浪費。

而針對在房地產泡沫之外，遍地開花的工業園區、開發區或將成另一個巨大泡沫的說法，中國產業新區研究院研究員肖楠對《中國經貿聚焦》記者表示，在北京、沈陽、青島、重慶、成都以及上海等長三角城市，市場供給確實比較大，同質化嚴重，各類園區能否與需求匹配，有待從產業的周期來判斷。吳超國則認為，至少工業園區的工業用地出讓價格還很低，增速也遠低于住宅和商業用地，而且從質量上來看，中國還非常缺乏優質的工業園區。

新政風暴

工業用地的價格長期偏低，政府以高價出讓住宅和商業用地，來補貼工業用地，也是工業園區過度開發、土地利用效率低下的重要原因之一。

值得關注的是，由于近年嚴格限制城市的過快擴張，很多城市的用地指標日益緊張，清理閑置和低產值的工業用地成了很多城市提高土地利用效率，提高園區產出的手段。

去年6月，河南全省共清理閑置土地10.89萬畝，其面積相當于21個鄭東新區CBD的大小。湖北黃岡市浠水縣鄂東濱江新區的美爾雅工業園，規劃土地面積400畝，實際使用僅42畝，剩余300多畝土地被用作種樹，在當地政府下達文書收回閑置土地后，去年5月美爾雅公司將浠水縣國土局告上法庭。

盱眙繼2004年一下子砍掉19個鄉鎮工業園，把全縣新投資項目集中到一個工業園區后，2007年又出臺相關意見清理整治開發區用地，對包括未按合同約定期限開工建設、竣工后不能生產或停產，造成廠房空關閑置半年以上的，以及連續兩年工業稅收畝均低于5000元的項目，土地予以收回置換。

尤其今年以來，以“集約用地”為中心，多城市還密集出臺工業用地新政，一場工業用地土改風暴儼然正在襲來。縮短土地出讓年限、推行彈性出讓成為普遍選擇。比如，北京市的政府工作報告提出，推行工業用地彈性出讓，北京經濟技術開發區規定，出讓年限一般不高于20年；上海今年7月起將執行一般產業項目類工業用地最高出讓年限不得超過20年的規定；杭州出讓年限原則上按照30年設定；湖南則設定10-50年五種年期模式。

此外，上海明確提出，“土地不得整體或分割轉讓，房屋不得分幢、分層、分套轉讓”。北京之前已規定，研發、工業項目未經批準，國有建設用地使用權不得轉讓。

肖楠告訴《中國經貿聚焦》記者，他們的最新研究數據顯示，隨著工業用地收緊，今年上半年工業用地價格已明顯上漲。同時，工業用地新政對開發運營主體提出更高的資金等綜合實力要求，尤其要求產品必須真正服務于實體經濟等，“因為不能通過短期的物業銷售來實現盈利，可能帶來開發運營模式的變化”。在她看來，未來工業用地會越來越規范，產業園區發展也將從傳統的政府主導的開發區和高新區，到有更多市場化力量參與，形成各環節的專業化分工。

肖楠亦對在現時部分區域的工業園區和工業地產供給過于龐大集中、同質化嚴重，以及行政力量還將與市場力量進行艱苦博弈，表示了擔憂。“但總體上還是可以謹慎樂觀的，未來希望能逐步走向一個內生和均衡的理想狀態。”endprint