我國城市規劃決策機制存在的問題研究

賀世芳

（河北省臨城縣住房和城鄉建設局，河北 臨城 054300）

一、城市規劃決策基本理念不足

規劃決策理念在城市規劃決策機制中起到了價值導向的作用。當價值導向發生偏差的時候，規劃決策失誤也就無法避免了。

1、法治意識淡薄

法制意識是促進城市規劃決策法制化、民主化、科學化的基本保障，我國城市規劃決策者的法治意識仍然比較淡薄，這主要體現在兩個方面。一是在城市規劃的編制過程。城市規劃的法律法規不斷健全，但在各類規劃的編制過程中違背法律法規的現象時有發生，如受利益驅使或權利壓迫隨意變更編制程序和內容等。二是城市規劃的實施過程，政府相關行政部門及個別領導人員出于個人利益最大化考慮，視國家法律法規、城市規劃決策機制如無物，擅自變更經法律程序審核審批的城市規劃方案和內容。

2、責任意識淡薄

城市規劃決策對決策者的主人翁責任感提出了很高的要求，我國目前城市規劃決策者責任意識淡薄，決策過程存在著大量不負責任的現象。

第一，決策不經過科學論證。決策者無視城市規劃的關聯性、動態性，不考慮城市發展的歷史、現狀，不經過科學論證拍腦袋決策。第二，貪圖政績規劃短視。決策者不考慮城市長期健康發展，盲目擴大城市規模，片面追求發展速度，產生了許多違背城市發展規律的荒謬決策。第三，損害公共利益。城市規劃應以公共利益最大化為衡量標準，現實卻是許多規劃決策者將個人利益凌駕于公共利益之上，甚至犧牲公共利益換取個人利益。

3、可持續發展意識淡薄

城市規劃是對城市定位的科學認識和對城市未來發展的統籌部署，必須秉持可持續發展的理念，科學處理城市發展現狀與未來發展的關系，現實卻是可持續發展思想無從落實。一方面，許多地區不顧城市的現實情況，盲目追求城市規模，片面強調發展速度；另一方面，許多地區在制定城市發展規劃時沒有預留足夠的發展空間，導致城市規劃跟不上城市的發展速度。

二、城市規劃決策系統存在缺陷

我國城市規劃決策系統存在諸多缺陷，已經影響到決策機制的正常運轉。

1、規劃決策權力設置失衡

①官方主體之間規劃決策權設置失衡

官方決策主體主要包括市委、市政府、市人大和市政協。市委應發揮其組織、領導職能，對決策進行宏觀指導，現實卻是市委對城市規劃決策產生了實質性影響。市政府直接負責城市規劃決策編制和實施工作，擁有最直接的城市規劃決策權。人大的職能是審查政府提交的城市規劃方案，但是由于審議的政府方案的宏觀性和人代會的時間局限性，人大對城市規劃決策的影響十分有限。不難看出，規劃決策權在城市官方主體間設置失衡。

②城市非官方主體之間規劃決策權設置失衡

非官方的規劃決策主體包括企業、社會團體和城市民眾。由于資金、技術、人脈等資源優勢，非官方決策主體中強勢的企業和社會團體對城市規劃決策有較大的影響力。這些主體為了自身利益最大化，通過多種途徑發揮影響力左右官方決策，對公眾的利益造成損害。而非處于弱勢地位的一些社會團體和城市民眾，資源占有量有限，獲得參與城市規劃決策的渠道和機會也比較少，沒有太多的話語權。

③官方主體和非官方主體之間規劃決策權設置失衡

官方決策主體作為城市的管理者控制著城市規劃的決策權力，這種狀況固然有其存在的合理性，但與此同時必須保證強有力的社會力量的存在以對其形成監督和制約。然而，我國城市規劃的非官方決策力量較弱，對官方決策主體的決策過程的監督和制約十分有限，使城市規劃決策完全成了官方意志的體現。

2、規劃決策咨詢系統作用發揮有限

①專家咨詢工作存在較大缺陷

我國城市規劃咨詢機構大多隸屬于各地政府，獨立地位的缺失導致咨詢工作無法客觀公正的進行，咨詢專家在很多時候成了相關領導和決策機構的附庸，無法以自己的專業知識對決策方案做出獨立論證。另外，咨詢專家的選用工作沒有固定的程序，導致決策者在方案論證時選用支持或者傾向決策方案的專家，導致論證咨詢過程形同虛設。

②市民作為咨詢資源的作用沒有發揮

普通市民對城市的深刻認識和深厚感情能夠使其覺察到咨詢專家發現不了的問題，市民的意見應成為城市規劃決策的重要參考，然而決策機制并未賦予市民應有的知情權和參與權，市民的咨詢作用沒有得到有效的發揮。另外，城市規劃決策系統缺少對市民意見處理結果的反饋機制，長此以往，市民的建議積極性會受到極大的打擊。

3、規劃決策監督力量不足

監督力量是城市規劃決策系統中非常重要的因素，我國城市規劃決策監督力量的不足一直是客觀存在的無法回避的事實。

①政府內部監督不到位

政府內部的行政監督主要有三種形式：上級部門的業務督查、監察部門的政務監察、同級部門的督查，現實情況是三種類型的監督均未達到預期效果，一方面是因為監督部門地位上缺乏獨立性，另一方面是監督的方式方法存在不足，大多是通過數據報表或者文字材料進行審查，或是有限時間內的行為方式檢查，這種監督方式很難發現決策中存在的問題。

②市民監督力量無法有效發揮

受多種因素的影響，社會監督力量無法有效發揮作用。首先是市民監督意識不強，歷史文化傳統觀念和部分政府工公務人員推諉扯皮不負責任的社會形象，使得大多數市民在不涉及自身利益的情況下不愿意參與城市規劃決策。其次，城市規劃具有很強的專業性和技術性，不具備相關理論知識和實踐經驗的市民很難對規劃決策的合理性做出判斷，再加上政府信息公開的內容、程度和范圍有限，使得市民監督缺乏必要的技術和信息支持。最后，政府關于城市規劃管理的法律法規雖然賦予了公眾監督的權利，但監督的范圍僅僅是原則性的規范，缺乏具有實際內容和意義的具體規定，不具備操作性。

三、城市規劃決策程序不完善

完善的決策程序是城市規劃決策科學性、民主性的基礎，不完善的決策程序將使城市規劃效果大打折扣。

1、規劃決策程序的執行得不到保障

我國的城市規劃管理部門擁有很大的自由裁量權，由于制度的不完善，這種權利變得幾乎不受約束，這就導致城市規劃決策程序的規范性得不到執行落實，無視和隨意變更決策程序的現象時有發生。

由于規劃決策程序的規范性得不到保障，應有的調查、論證等諸多程序沒有有效執行，專家咨詢、公眾參與等諸多環節沒有得到有效落實，科學的規劃決策被領導人的主觀意志代替，決策的科學性、民主性更無從談起。近期各地出現的勞民傷財的“規劃成果”就是地方政府無視規劃決策程序、自行隨意規劃的結果。

2、公眾參與不足

市民是城市規劃決策最直接的利益關系者，市民的有效參與是城市規劃決策程序中必不可少的重要環節，事實上這一環節得不到足夠的重視，參與明顯不足。

一方面，規范化、制度化的公眾參與渠道不足。長期以來，我國城市規劃決策沿用一種自上而下的模式，公眾參與的主要方式是通過城市規劃部門的規劃方案、成果展示，或者通過媒體表達自己的意見和建議，參與的渠道和方式十分有限。另一方面，即使十分有限的公眾參與渠道也沒有充分發揮作用，通過十分有限的參與渠道收集的公民意愿并沒有得到城市規劃決策部門的認真對待，信息的處理結果也沒有向公眾反饋，有限的公眾參與渠道并沒有真正連接規劃社會公眾和決策部門，沒有充分實現政府與社會的互通和互動。

3、規劃決策執行得不到保障

城市規劃決策目標能否順利實現的關鍵是城市規劃決策能否得到有效的執行。在城市規劃決策的執行過程中，執行部門迫于市委、市政府等實權部門的制約，或者受相關利益集團的利益驅使，抑或受追求政績的思想驅動，擅自改變規劃方案、更改規劃標準、擴大建設規模，種種劣跡屢禁不止。同時，原本已經通過論證和審批的規劃方案往往會隨著政府的換屆或者相關領導的改變而改變，一屆政府一個規劃，一任領導一種方案，導致城市規劃布局不合理、格局錯亂、風格混亂等問題不斷出現。

4、規劃決策責任制度不健全

健全的城市規劃決策責任制度是對決策者形成制度約束并保障決策權力得到合理使用的保障，對決策者決策責任進行追究是城市規劃決策程序中不可缺少的重要環節?，F實情況是，規劃決策者一般任期較短，而城市規劃決策效果顯現出來往往需要較長的時間，城市規劃決策追責制度與現行政治體制的任期制度之間就形成了很大的矛盾，即當決策效果呈現出來的時候，特別是效果呈現不理想或者存在重大問題的時候，當時的規劃決策者如今已經調任或高升，給責任的認定和追究工作帶來了巨大的困難。我國現行的城市規劃法律法規，對由城市規劃決策引起的后果缺乏明確的界定，對決策者的責任也缺乏明確的認定，已有的原則性的條文可行性和可操作性較差，加大了對責任人責任追究的難度。

文章從規劃理念、決策系統、決策程序三個方面對城市規劃決策機制中存在的問題進行研究，發現我國城市規劃理念中法治、責任和可持續發展理念不足，城市規劃決策系統不協調不完善，決策程序不規范不健全，這些問題對城市規劃決策機制的良好運行產生了不利影響，引發了城市建設中的諸多問題，影響了城市及城市化的正常發展，思考如何改進城市規劃決策機制中存在的問題成為我們下一步研究的方向和重點。

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